加強地方政府債務(wù)審查監(jiān)督的建議

李衛(wèi)民

當前我國地方政府債務(wù)雖然總體風(fēng)險可控，但隨著其規(guī)模不斷擴大，隱藏的風(fēng)險不容忽視。地方各級人大重視加強對政府債務(wù)的審查監(jiān)督，是貫徹落實黨的十八大關(guān)于加強“全口徑預(yù)算”審查監(jiān)督要求的必然舉措，對于督促地方政府嚴格、規(guī)范管理好政府債務(wù)，有效防范化解財政金融風(fēng)險，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、不斷改進相關(guān)預(yù)算調(diào)整方案審查批準

老預(yù)算法第二十八條規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。2009年，為應(yīng)對國際金融危機沖擊，加大投資力度，國家決定增加國債規(guī)模并允許發(fā)行地方政府債券；同時明確地方政府對于發(fā)債收入及相應(yīng)安排的支出，應(yīng)當編制預(yù)算調(diào)整方案報同級人大常委會審批。這一規(guī)定在隨后新修改的預(yù)算法中得到確認。2015年生效實施的新預(yù)算法第六十七條、第六十九條規(guī)定，預(yù)算執(zhí)行中需要增加舉借債務(wù)數(shù)額的，應(yīng)當進行預(yù)算調(diào)整；政府應(yīng)當編制預(yù)算調(diào)整方案，提請本級人大常委會審查和批準。實際工作中，2009年以來地方政府每年都依照國務(wù)院核定的限額發(fā)行地方政府債券，并按規(guī)定編制預(yù)算調(diào)整方案報請人大批準。應(yīng)當說，通過發(fā)行地方政府債券取得的這部分地方政府債務(wù)，從一開始就實行限額管理并納入預(yù)算接受人大審查監(jiān)督，因此，其收支管理是比較規(guī)范的，人大對其審查監(jiān)督也比較到位。

結(jié)合當前實際工作，個人認為人大對于地方政府債券收支的審查監(jiān)督，也有一些方面可作改進。 一是應(yīng)當不斷細化債券資金的項目安排。提高預(yù)算編制的細化程度，減少待分配資金比重，是改進預(yù)算管理、提高財政資金使用績效的基本要求。由于近年來地方政府發(fā)行債券已成為常態(tài)（地方人大常委會審批預(yù)算調(diào)整方案一般在每年全國人大會議后的第二季度），加上國務(wù)院及財政部文件對地方政府發(fā)債的支出范圍規(guī)定了使用重點，因此，地方政府應(yīng)當而且也有條件對發(fā)債作出預(yù)判并提前開展項目準備工作，在此基礎(chǔ)上，盡可能地細化預(yù)算調(diào)整方案的具體內(nèi)容。這樣既可以提高預(yù)算材料的可審性，便于人大審查監(jiān)督；同時，也有利于人大常委會審批后，省級財政部門及時將相關(guān)資金下達落實到具體項目、使用單位，確保項目及時動工建設(shè)，及早發(fā)揮效益。

二是有必要加強對地方政府債券發(fā)行工作的監(jiān)督。2009年開始的地方政府債券發(fā)行，其發(fā)行模式曾經(jīng)歷幾次變化。最早各省地方政府債券都由財政部代理發(fā)行，2011年后逐步選擇部分省市自行發(fā)債，2015年后全部地方政府債券都由各省級政府自行發(fā)行。按規(guī)定地方政府債券的發(fā)行要遵循市場化原則，開展債券信用評級，公開選擇債券購買機構(gòu)。雖然相關(guān)發(fā)行工作都由地方政府財政等部門負責(zé)實施。不過，地方人大也應(yīng)當關(guān)注、了解發(fā)行工作相關(guān)情況，這有利于促進發(fā)債工作公開、公正進行；同時，人大了解掌握債券利率、年限等情況，對于加強包括政府債務(wù)監(jiān)督在內(nèi)的預(yù)算審查監(jiān)督也有好處。

三是逐步完善預(yù)算調(diào)整方案的編報。預(yù)算調(diào)整方案應(yīng)如何規(guī)范編制，具體包括哪些內(nèi)容，預(yù)算法并未明確規(guī)定。實踐中，有的地方編制的預(yù)算調(diào)整方案基本為文字形式，主要反映債務(wù)收支數(shù)額、主要項目情況以及調(diào)整后的預(yù)算收支總數(shù)等。對此，個人認為還應(yīng)當增加一張調(diào)整后的預(yù)算收支平衡表，以便與年初預(yù)算表、年末預(yù)算執(zhí)行情況表、決算表相對照。2016年11月，財政部下發(fā)《關(guān)于印發(fā)地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法的通知》（財預(yù)〔2016〕154號）和《關(guān)于印發(fā)地方政府專項債務(wù)預(yù)算管理辦法的通知》（財預(yù)〔2016〕155號）。其中規(guī)定，增加舉借一般債務(wù)、專項債務(wù)，收支應(yīng)當列入預(yù)算調(diào)整方案；債務(wù)收入在“預(yù)算收入合計線下反映”，債務(wù)安排本級的支出在“預(yù)算支出合計線上反映”，轉(zhuǎn)貸下級支出在“預(yù)算支出合計線下反映”。可見，財政部規(guī)定的預(yù)算調(diào)整方案包括了經(jīng)調(diào)整的預(yù)算平衡表，地方財政部門應(yīng)當按此規(guī)定改進預(yù)算調(diào)整方案的編制，并依法提請人大常委會審批。

二、盡快落實將地方政府債務(wù)全面納入預(yù)算

從老預(yù)算法限制地方政府舉債，到新預(yù)算法有條件放開地方舉債，國家對地方政府債務(wù)的管理模式發(fā)生了重大改變。新管理辦法的基本思路是開前門、堵后門，在賦予省級地方政府依法適度舉債權(quán)限的同時，加大力度規(guī)范地方政府債務(wù)管理。其中，要求將地方政府債務(wù)納入預(yù)算就是一項重要的管理措施。對地方政府債務(wù)實行預(yù)算管理，有利于促進和保障地方政府債務(wù)收支的公開、透明、規(guī)范、適度。同時，鑒于債務(wù)收入也是政府安排支出的一個資金來源，地方政府債務(wù)收支本來就應(yīng)當納入預(yù)算接受人大審查監(jiān)督，這是人大加強“全口徑預(yù)算”審查監(jiān)督的應(yīng)有之義。

我國地方政府債務(wù)從廣義上來說（也稱地方政府性債務(wù)），包括狹義的、明確需由地方政府負責(zé)償還的債務(wù)以及政府或有債務(wù)兩部分。前一部分是指經(jīng)過2014年末財政部甄別明確由地方政府償還的債務(wù)，加上2015年后在國家規(guī)定限額內(nèi)發(fā)行債券舉借的地方政府債務(wù)，或者按來源也可分為2009年以來地方政府發(fā)行債券舉借的新增債務(wù)，以及經(jīng)甄別的其他存量債務(wù)；后一部分或有負債包括地方政府負有擔保責(zé)任的債務(wù)，以及可能承擔一定救助責(zé)任的債務(wù)。如何將上述各種債務(wù)分門別類納入預(yù)算，預(yù)算法以及國務(wù)院、財政部相關(guān)文件分別有相應(yīng)規(guī)定。

首先是對2009年以來地方政府發(fā)行債券舉借的新增債務(wù)，如前所述，新預(yù)算法及相關(guān)文件從一開始就明確要求編制預(yù)算調(diào)整方案，接受人大常委會審查批準和監(jiān)督。實際工作中，這一要求也得到較好執(zhí)行。另外，針對發(fā)債新增債務(wù)的還本及利息、費用等支出的預(yù)算管理，2016年財政部印發(fā)的“財預(yù)”154號、155號文明確規(guī)定，一般債務(wù)、專項債務(wù)還本支出應(yīng)當在年度預(yù)算草案“支出合計線下反映”，債務(wù)利息和發(fā)行費用應(yīng)當在預(yù)算“支出合計線上反映”。預(yù)算年度終了，地方各級財政部門“編制決算草案時，應(yīng)當全面、準確反映債務(wù)收入、安排的支出、還本付息和發(fā)行費用等情況”。據(jù)此，各地財政部門應(yīng)當按要求完善年初預(yù)算草案與年終決算草案的編報（包括一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算），人大也應(yīng)當加強對這些內(nèi)容的審查監(jiān)督。

其次，對于經(jīng)甄別的其他存量債務(wù)，雖然這部分債務(wù)明確由地方政府償還，理應(yīng)實行預(yù)算管理，但具體如何納入預(yù)算，一開始有關(guān)規(guī)定并不明確。2015年，財政部頒布《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》（財預(yù)〔2015〕225號），其中規(guī)定，“地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。” 2016年財政部“財預(yù)”154號、155號文又進一步明確，縣級以上地方各級財政部門應(yīng)當將非債券形式一般債務(wù)、專項債務(wù)“納入本地區(qū)債務(wù)限額，實行預(yù)算管理”；由政府、債權(quán)人、債務(wù)人通過合同方式約定置換成債券的時限，轉(zhuǎn)移償還義務(wù)，“償還義務(wù)轉(zhuǎn)移給地方政府后，地方財政部門應(yīng)當根據(jù)相關(guān)材料登記總預(yù)算會計賬”。這里雖然只規(guī)定將存量債務(wù)“登記總預(yù)算會計賬”，而沒有明確要求編入年度預(yù)算、決算，但個人認為，按文件規(guī)定的“實行預(yù)算管理”的要求，這一部分存量債務(wù)遲早需要以某種方式在預(yù)決算中體現(xiàn)。就目前而言，地方人大也可以對財政部門就其“登記總預(yù)算會計賬”的情況進行監(jiān)督。

最后，對于地方政府或有負債，2015年財政部“財預(yù)”225號文規(guī)定，“對政府負有擔保責(zé)任或可能承擔一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，地方政府要依法妥善處置。對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理。”理論上，或有負債并不直接要求政府承擔償債責(zé)任，只是在某種情況下才轉(zhuǎn)化成政府債務(wù)，這時才涉及對其實行預(yù)算管理的問題，在這之前，人大監(jiān)督更多應(yīng)是對其進行了解和關(guān)注。

三、進一步完善地方政府債務(wù)專項報告制度

地方政府債務(wù)關(guān)系地方財政的可持續(xù)運轉(zhuǎn)，也與地方經(jīng)濟社會發(fā)展、民生改善息息相關(guān)，因此，有關(guān)收支情況應(yīng)當向社會公開，更應(yīng)當主動向人大報告，接受人大監(jiān)督。預(yù)算法第四十八條規(guī)定，人大對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告重點審查內(nèi)容包括“預(yù)算安排舉借的債務(wù)是否合法、合理，是否有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源”，第七十九條規(guī)定，對決算草案重點審查內(nèi)容包括“經(jīng)批準舉借債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用、償還等情況”。據(jù)此，地方政府及其財政部門應(yīng)當在提請人大及其常委會審批預(yù)決算草案時，對政府債務(wù)情況進行報告。

除此之外，地方財政部門還應(yīng)當定期報告政府債務(wù)情況。2015年，財政部出臺的“財預(yù)”225號文規(guī)定，“中央和省級財政部門每半年向本級人大有關(guān)專門委員會書面報告地方政府債券發(fā)行和兌付等情況。”同年，全國人大常委會審查批準了2015年全國地方政府債務(wù)限額，全國人大財經(jīng)委在相關(guān)審查報告中指出，要“建立向人大報告地方政府債務(wù)的制度”“省級人大要加強對省本級和各市縣政府舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)、用途等的審查監(jiān)督”“市縣人大審查本級政府舉債時，要對項目的用途、可行性、收益、期限等進行詳細審查”“中央和地方各級政府財政部門應(yīng)當每半年向本級人大有關(guān)專門委員會和常委會有關(guān)工作委員會書面報告地方政府債務(wù)的管理情況”。可見，要求地方財政部門每半年向本級人大常委會專項報告地方政府債務(wù)相關(guān)情況，這是國家確立的加強地方政府債務(wù)管理的一項重要制度。

實踐中，政府債務(wù)專項報告制度并未得到很好落實，有的地方財政部門只在每年年初預(yù)算報告、年中決算報告中提及政府債務(wù)情況，而且內(nèi)容過于簡單，基本限于發(fā)行債券舉借債務(wù)的幾個大數(shù)。考慮到該項報告制度對于地方人大行使政府債務(wù)知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)具有重要的保障作用，個人認為，地方財政部門應(yīng)高度重視并有效落實報告義務(wù)。一是報告形式，應(yīng)當采取專門的書面報告。二是報告時間，應(yīng)當就報告提交時間作明確規(guī)定，如可以安排在每年年中提交決算材料、年底提交預(yù)算材料的時點，這樣也可以將這些材料作為人大審議預(yù)決算時的參考。三是報告內(nèi)容，應(yīng)涵蓋所有的地方政府債務(wù)，不僅包括每年發(fā)行債券新增債務(wù)，也包括存量債務(wù)，還包括或有債務(wù)；不僅包括省本級債務(wù)，還包括市縣各級債務(wù)；不僅包括債務(wù)收支總體規(guī)模，也包括債務(wù)分年限、地區(qū)、來源、用途等結(jié)構(gòu)情況，還包括具體的項目建設(shè)、債務(wù)余額、還本計劃、發(fā)債工作、管理措施、風(fēng)險預(yù)警等相關(guān)情況。

（作者單位：福建省人大常委會財經(jīng)工委預(yù)算審查監(jiān)督處）