論我國人大代表的法律保護

鄭文陽

中西方在民主理念、民主模式等方面存在實質差異，我國人民代表大會與西方議會在國家政權體系中的地位也大不相同。就它們的組成人員來說，西方國家的議員是一種政治職業，而我國的人大代表大多是兼職的。在代表（議員）權利的保障方面，中外有相近之處，但也存在差別。在兩者之間作些比較研究，對完善我國人大制度是有益的。

一、關于代表和議員法律保護的比較

中外代表和議員的法律保護，基本上是圍繞兩個方面規定的，一個是言論免責權，一個是人身特別保護權。

（一）關于言論免責權

中外代表和議員的言論免責權大同小異。

1.我國的規定

憲法規定：“全國人民代表大會代表在全國人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究。”全國人大組織法、地方組織法和代表法相應規定：全國人大常委會組成人員；地方各級人大代表、常委會組成人員在人民代表大會和常委會會議上的發言和表決，不受法律追究。人大代表的言論免責權主要包含以下幾方面內容。

第一，不受法律追究的言論限于在各級“人民代表大會各種會議上的發言和表決”，這表明言論免責權僅限于代表的公共職務行為。“各種會議”包括了人大全體會議、主席團會議、代表團會議和常委會全體會議、專門委員會會議等各種會議。

第二，代表法第五條規定：“代表依照本法的規定在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執行代表職務。”對此，有人作學理解釋，認為人大代表不僅在各級人大會議上的發言、表決和其他執行代表職務的行為，而且在閉會期間的各種活動，如提議臨時召集本級人大會議、參加執法檢查、向國家機關提出書面建議、批評和意見等，也屬于代表職務行為，也應在言論免責權的范圍之內。對這種解釋，有不同意見。

第三，言論免責權的效力具有延展性，即便人大代表在失去代表資格后，也不得因其在擔任人大代表期間執行職務的言論而受到追究。“不受法律追究”包括不受刑事法律追究，也包括不受民事和行政法律追究。

2.一些國家的規定

近代議會之母英國，議員在議會辯論中享有不受外界干涉的言論自由。法國憲法規定：“議會的任何議員不得由于本人在行使職權中所發表的意見或者所投的票而受追訴、搜查、逮捕、拘留或者審判。”意大利憲法規定： 議會議員不能因行使其職權時所發表的言論和所投的票而遭受追訴。日本憲法規定：“兩院議員在議院所作的演說、討論或者表決，院外不得追究其責任。”俄羅斯議員在任期內的發言、表決時的立場以及與議員地位相符的其他行為，在其任期內和任期結束后均不得被追究刑事責任和行政責任。

同時，議員言論豁免又都受到一定限制，并不是絕對的。德國基本法規定，言論免責權不適用于誹謗性的侮辱。美國將議員的言論區分為“立法言論”和“非立法言論”，前者受言論免責權的保護，后者則一般不納入言論免責權。俄羅斯議員的言論免責權亦不包括議員對他人的誣告和公開誹謗以及聯邦法律禁止的其他違法行為。

3.中外兩者的比較

外國議員的言論免責都有一定的前提條件，大致分兩類：一類以英美日等國為代表，免責的范圍是“議會內的言論”；一類以法意等歐洲大陸國家為代表，免責的范圍是“行使職權時”。

而我國人大代表，依照代表法（1992年）規定，“在本級人民代表大會會議期間的工作和在本級人民代表大會閉會期間的活動，都是執行代表職務。”代表言論免責權的保護范圍，不僅限于在“人民代表大會各種會議”上的發言和表決，也包括了“閉會期間”。免責范圍比一些國家寬泛得多。

（二）關于人身特別保護權

關于人大代表和議員人身保護的內容，我國的規定與一些國家的規定差別較大。

1.我國的規定

我國對人大代表人身特別保護，主要有許可制度和報告制度。

一是許可制度。憲法和全國人大組織法規定，全國人民代表大會代表，非經全國人民代表大會會議主席團許可，在全國人民代表大會閉會期間非經全國人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者刑事審判；如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的公安機關應當立即向全國人大主席團或者常委會報告。地方組織法參照這些規定，對縣級以上人大代表規定了同樣的保護制度。1992年制定的代表法，對縣級以上各級人大代表除規定了上述人身保護內容外，增加規定：縣級以上各級人民代表大會代表，如果采取法律規定的其他限制人身自由的措施，應當經該級人大會議主席團或者人大常委會許可。

二是報告制度。對鄉級人大代表的人身保護，沒有規定許可制度。只規定：鄉、民族鄉、鎮的人大代表，如果被逮捕、受刑事審判或者被采取法律規定的其他限制人身自由的措施，執行機關應當立即報告鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。

2.一些國家的規定

英國議會開會以及開會前的40天內，議員享有不受逮捕的自由。德國議員如果犯有違法行為，除現場或在犯罪的次日被捕外，只有經聯邦議會的批準，才可對其進行指控和逮捕。并且，對議員的任何刑事處分，任何拘捕和對其人身自由的任何限制都可根據聯邦議院的要求而停止。日本憲法規定，兩院議員在國會開會期間不受逮捕。俄羅斯憲法第九十八條規定，聯邦委員會委員和國家杜馬議員在其整個任期內享有不可侵犯權。剝奪不可侵犯權問題，須根據俄羅斯聯邦總檢察長的提議，由聯邦委員會或者國家杜馬分別予以決定。

人身特別保護權并非沒有限度。一些國家一般都將現行犯罪排除在外。法國憲法規定，任何議員在議會開會期間不得因其犯有刑事罪或輕罪而加以追溯或逮捕，但現行犯罪除外。美國憲法規定的例外情況包括：叛國罪、重罪和妨礙治安罪。俄羅斯規定，聯邦委員會委員和國家杜馬議員不得被羈押、逮捕和遭受搜查，但在犯罪現場被扣留的情況除外；也不得遭受人身搜查，但聯邦法律為保證他人安全而規定的情況除外。

3.中外兩者的比較

國外議員的人身特殊保護，同言論免責的產生背景相同，目的在于確保議員不因行使職權而受到其他國家機關和政治勢力的干擾和迫害，一般是有嚴格的時間、地點和條件限制的。

我國對人大代表的人身特殊保護，有些過于寬泛。代表法（1992年）規定：對縣級以上的各級人民代表大會代表，采取法律規定的逮捕、刑事審判以及其他限制人身自由的措施，都應當經該級人民代表大會主席團或者人民代表大會常務委員會許可。“鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表，如果被逮捕、受刑事審判，或者被采取法律規定的其他限制人身自由的措施，執行機關應當立即報告鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會。”

對比一些國家的規定，我國對代表人身特殊保護的范圍和內容，是不受時間、地點和條件限制的整個人身保護。第一，保護期間是代表資格存在的整個期間，不僅適用于開會期間，而且適用于閉會期間，這與多數國家僅限于會期或包括會期前后的保護，是有區別的。第二，保護范圍除逮捕外，還包括“其他限制人身自由的措施”，如監視居住、取保候審、行政拘留、司法拘留等。第三，逮捕代表需由批準或決定逮捕的人民檢察院或人民法院報人大主席團或常委會許可。第四，保護對象是縣級以上人大代表，除鄉級人大代表限制人身自由采取的是事后報告外，縣級以上人大代表采取的都是事前許可制。

二、我國現行對人大代表保護規定在執行中存在的問題

對代表的言論和人身實行特殊保護是有必要的，防止對代表進行打擊、報復和陷害，有利于代表依法行使職務，這也是法治國家應有之義。“文革”前，我國1954年憲法規定：“全國人民代表大會代表，非經全國人民代表大會許可，在全國人民代表大會閉會期間非經全國人民代表大會常務委員會許可，不受逮捕或者審判。”地方組織法規定，地方各級人民代表大會代表在出席人民代表大會期間，非經主席團許可，不受逮捕或者審判，如果因為是現行犯被拘留，執行拘留的機關必須立即報請主席團批準。“文革”中這些規定實際上被廢棄。黨的十一屆三中全會后，為了保證代表順利履職，對各級人大代表增加了人身特殊保護的規定，起到了積極作用。但是，從這些年的實踐看，由于對代表保護的條件、范圍過于寬泛，有些規定與保障執行代表職務的初衷脫鉤了，尤其人身特殊保護方面，產生了一些負面影響。

（一）有礙公檢法依法執行職務

國外對人身特殊保護一般限于議會開會期間及其前后一段時間，對言論免責也有誣告誹謗、非立法言論除外的規定。而我國法律對此并無清晰界定，以致發生個別代表商業詐騙、毆打航空服務員等違法犯罪行為，這些行為與代表履職并無關系，司法機關依法采取措施還須報經許可。同時，部分地區還存在對涉嫌違法犯罪的人大代表實行“地方保護”，也給公檢法執行職務造成了很大的困難，導致應該及時處理的案件無法及時依法處理。

（二）變成某些代表的“護身符”

出于不能采取強制措施的特殊身份保護、言論免責及人大代表的身份有助于提高企業信用度、獲取“含金量高”的人脈資源等考慮，某些人特別是民營企業老板，為攫取不正當利益，投機鉆營，用行賄等非法手段爭當人大“代表”，以取得特權式的“護身符”。這就干擾、破壞了選舉制度，脫離了廣大群眾。

三、對調整和完善人大代表法律保護的立法建議

我國幾十年來對代表實施的法律保護，借鑒國外議員保護的做法，自己也積累了相當的實踐經驗。我們在調整和完善人大代表法律保護規定時，應當本著既要有利于代表依法充分履行職權，制止和防范那些干擾和打擊報復代表依法履職的行為，又要注意防止保護泛化到不適當的地步，形成某種特權保護。代表的法律保護應該集中著眼于如何保護代表充分依法履行職權。對于言論免責權和人身特別保護權，可考慮做如下調整和完善。

（一）言論免責

在現行規定基礎上，即“代表在人民代表大會各種會議上的發言和表決，不受法律追究”，增加“對他人的誣告和公開誹謗除外”的規定。人大代表在履行職務，如會上審議議案、會下代表視察時，發表不同意見，應從法律上給予保護。但這種言論免責不應是絕對的。不管是在履行職務期間，或是非履行職務期間，如果有煽動顛覆國家政權、造謠誹謗他人這類言論，應當予以明確禁止和追究。

（二）人身特別保護

關于對代表進行逮捕或刑事審判，可以考慮修改為：各級人大代表和縣級以上人大常委會組成人員在參加人大及其常委會會議期間（包括參加會議的往返途中）因刑事犯罪嫌疑而需逮捕的，應當報經該級人大主席團或人大常委會許可。各級人大代表和縣級以上人大常委會組成人員在閉會期間，如果是依法執行代表職務，如視察、評議和調研等，因刑事犯罪嫌疑而需逮捕的，應當報經該級人大主席團或人大常委會許可，但是現行犯除外。

作這樣的規定，比起現行做法，主要有兩點調整。一是從時間和內容上著眼于保護代表參加法定會議和行使職權，其他情況下的犯罪行為，不管是履職期間還是非履職期間，若是與執行代表職務無關的行為，應與普通公民一樣，由司法機關依法定程序辦理。二是把保護范圍擴大到鄉鎮人大代表。我國鄉鎮人大代表共194萬人，占全部代表的72%以上。原來規定逮捕鄉鎮人大代表只是事后報告，與縣級以上代表差別過大，引起較多意見。對各級代表予以平等保護，較為合理。

從地方人大常委會現實情況看，對于司法機關逮捕或拘留人大代表具體做法和寬嚴尺度不夠統一。有的搞地方保護，拒絕、拖延許可；有的以“不夠犯罪”“沒有到違法程度”為由不予許可等。對此，建議增加規定：人大主席團、人大常委會在審查司法機關關于逮捕或拘留人大代表的申請時，如果被逮捕或拘留的事由與行使代表職務無關，應當予以許可。這里的許可屬于程序性制約，并不意味權力機關已認定該代表構成犯罪或者違法。日后如發現錯捕、錯判或錯拘，仍由有關司法機關承擔責任。

各級人大代表，如果因現行犯被拘留，或者因違法犯罪被采取其他限制人身自由的措施，如監視居住、取保候審、行政拘留的強制措施、司法拘留等，執行機關應當立即向該級人大主席團或人大常委會報告。

（作者系武漢大學法學院2016級博士研究生，師從秦前紅教授。此文已刊中國人大制度理論研究會內部刊物《研究與交流》）