打破政企不分的制度性瓶頸

葛培健

張江高科總經理，金圓桌獎“最佳CEO”得主

政府要放權，要回歸到社會管理和公共服務領域，將資源配置的決定權和企業的經營權歸還給市場與企業，要正視以管資本為主的監管體制改革，以建立現代企業制度為核心的公司制改革，要推動以混合所有制為核心的產權改革。否則必然出現，國企改制風生水起，國資改革“霧里看花”，兩頭忙、兩手空

政企不分仍是困擾和束縛目前國資國企改革的瓶頸，惟有堅持問題導向，國資國企改革才能走出困頓和迷惑，才能打破深化國資國企改革的制度性瓶頸。

政企不分為何“一直未改”

政企不分是深化國企改革的機制性缺陷，換言之，這是先天性不足，而相關部門又常常陷入矛盾狀態，對深化國企改革的態度是抱在懷里怕癱瘓（國企沒有活力）、自我革命怕傷殘（政府沒有了權力）、放到市場怕紊亂（擔心國企沒有競爭力），這就出現了現實中看到的國企改革就像“戴著鐐銬跳舞”，有一種凄美的感覺。1992年提出“以建立現代企業制度”為目標的國企改革以來，可以說是“摸著石頭過河”，提出的目標和方向可以說是很“豐滿”，但從近30年來的實踐看很“骨感”。這不是市場不給力，而是體制推動無合力、相關部門無壓力、關鍵崗位不賣力。

主要表現為：思路常變、循環反復、不接天線。所謂思路常變就是沒有始終堅持現代企業制度目標導向，國企改革的一些體制機制設計缺少一線調研，許多思路不接地氣；所謂循環反復主要體現為朝令夕改，比如實施董事會試點，一拍腦袋在某一國企設立了董事會，沒過一年取消了，導致國企改革無所適從；所謂不接天線就是典型的外行指揮內行，一刀切，既當運動員又當裁判員，今天要求國企這樣明天要求那樣，沒有建立一種讓真正懂企業的人去改革、管理企業的運行機制。

可喜的變化是，2013年起，上海逐步推進從管企業到管資本的轉變，強調從管國企轉向管國資、推行職業經理人制度、國有資產資本化等。2015年，“市場”在《中共中央國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中出現多達35次。2017年5月，國務院辦公廳發布《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》，國務院辦公廳轉發《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》，黨中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》。三份文件都是國字頭、重量級的，都圍繞一個核心：市場化經營。

但政企分開談何容易。2003年起，各級國資委成立，試圖在國企管理體制層面改變政府直接干預企業經營管理的局面，但結果一般。有數據表明，國企“行政選拔”和“行政級別”現象嚴重。

政企不分為何“一直在談，一直未改”？原因在于國企改革近30年，一直沒有解決好兩個問題，即國企經營方式市場化與國企體制機制的市場化，我概括為三個“位”，即政府如何定位、企業需要換位、監管不能缺位。就是說，政府要當好“婆婆”，不該管的不要管；企業要懂得換位思考，當好“媳婦”，不該做的不能做；外部監管不能“走馬觀花”，該怎么做就怎么做。具體表現在：

首先，政企不分源于政府對社會管理權和企業經營權的混淆，監管部門未能正確定位自身的管理權限。政企不分的矛盾不在企業，而是背后國資國企監管制度與現代企業制度相沖突的矛盾，是政府管理供給側改革不到位的“不合規”狀態。

其次，政企不分源于一直以來的行政管理體制，導致政府的行政化管理慣性。例如，國企有行政級別，都與當地政府有著千絲萬縷的聯系，非上市國企的管理更是有著“政府是娘家，政治牌優先”的說法，這就有了國企改革在政企分開的道路上“一放就亂、一管就死”的尷尬。

再次，政企不分深層次的體制機制問題，是《企業法》轉向《公司法》過程中的磨合問題。當前的國企特別是上市國企，更多的需要建立在《公司法》的基礎上實現公司治理。即國企應從《企業法》向《公司法》轉移，從行政關系變成股權為紐帶的出資人履行管資本的關系。

去行政化、走市場化、促規范化

解決政企分開，關鍵在于去行政化、走市場化、促規范化。政府要放權，要回歸到社會管理和公共服務領域，將資源配置的決定權和企業的經營權歸還給市場與企業，要正視以管資本為主的監管體制改革，以建立現代企業制度為核心的公司制改革，要推動以混合所有制為核心的產權改革。否則必然出現，國企改制風生水起，國資改革“霧里看花”，兩頭忙、兩手空。推進改革的方向是堅持去行政化，推動改革的動能是堅持走市場化，保障改革的關鍵是堅持促規范化。政企分開，破解行政與市場體制機制沖突的關鍵是要實現三者的有機統一。具體措施有三點。

其一，圍繞“放權”，堅持“去行政化”，回歸政府和企業核心定位。

落實所有權和經營權分離。要減少政府干預企業經營決策的行為，“婆婆”要把好方向，讓國企真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束的市場經濟主體。要理順出資人、決策人和經營管理人的關系，建立并完善以管資本為主的國有資產監督管理體系，加快完善國企分類考核和監管方式，提高監管的科學性和有效性，要讓政府“有形的手歸位”，市場“無形的手到位”。必須正確認識到，所謂的兩權分離，并非不要所有權了，而是“放手”具體經營的權力；所謂的管資本并非不管企業，而是不能再管企業的具體經營行為。

堅持“放管服”改革。“放”是政府重新定位自身角色，實現政府、企業各自歸位的舉措。“管”是從管企業到管資本的變化，是政府管理供給側改革的要求。“服”是政府讓位企業，幫助企業營造公平便利的市場環境，降低制度性交易成本，充分調動市場主體積極性的改革措施。正如李克強總理所說，“要不斷通過深化‘放管服改革，處理好政府與市場的關系，為企業解開‘枷鎖，釋放市場活力和社會創造力，解放和發展生產力。”

其二，落實“讓權”，堅持“走市場化”，發揮政府和企業各自職能。

健全市場化經營體制機制。落實“讓權”，核心在于市場化經營，并建立與之相適應的體制機制。從國務院辦公廳5月發布的文件來看，核心精神是要實現國資監管從管資產向管資本的職能轉變，實際上是體現國資改革引領國企改革，從頂層設計到政策落地。鑒于此，國資監管需改變原來管人、管事、管資產的角色，回歸出資人身份，加快向管資本為主轉變；企業應依據現有法律和公司章程，不斷優化公司股權結構，健全法人治理結構，完善公司治理。比如，探索設立國有投資運營公司，建立國資監管和企業之間的中間層，接好國資委下放監管權，用好市場經營權，明晰政府與市場的邊界。國資投資平臺更加側重于推動產業集聚和轉型，優化國資布局；國資運營平臺則更加側重于提升國資運營效率，促進國有資本合理流動。這既為國資監管部門管資本提供了操作平臺，又為企業自主經營提供了制度保障。

落實職業經理人選聘制度。放手讓“媳婦”大膽作為、敢于作為，讓董事有“話語權”，盡量避免“行政選拔”現象和“行政指令性”行為。上海市委書記韓正2013年在上海市深化國資改革促進企業發展工作會議上就表示，要完善有利于企業家成長的任職機制，讓懂市場、懂經營的人來干企業，讓干得好的人以企業為家，不能總是鐵打的營盤流水的兵。中央《深化意見》指出，推行職業經理人制度，實行內部培養和外部引進相結合，暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道，董事會按市場化方式選聘和管理職業經理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立退出機制。推行職業經理人制度，可探索從國資系統內部準市場化起步，通過股東會、董事會選聘，實現從“行政任命”到“市場選聘”職業經理人的轉變；可探索從契約化管理起步，實施經營層任期考核，逐步實現董事會選聘職業經理人的完全市場化，從而使“暢通現有經營管理者與職業經理人身份轉換通道”的要求具有可操作性。

其三，規范“行權”，堅持“促規范化”，保障政府和企業依法行權。

健全和完善立法體系。政企不分的深層次問題之一在于當前的法律法規與政府管企業的行為產生沖突，根源上是行政與市場的體制機制沖突，實則是現有法律法規體系與市場規則的沖突。應進一步夯實以《公司法》《企業國有資產法》等為基礎的制度體系，及時調整與目前國企改革操作中相違背的政策法規，完善相關配套政策體系，健全以公司章程為核心的企業制度體系，規范各權力主體責權定位和行權方式，實現深化改革與依法治企的有機統一。

規范和落實董事會職權。《意見》提出，2017年底前，國企公司制改革基本完成。國企實現向公司制改革轉變，核心是要建立和完善公司治理模式，董事會是公司治理的核心，一個公司搞得好不好，最關鍵在于董事會。應樹立“董事會中心主義”的理念，建立董事會市場化管理運行機制，強化市場化激勵和約束作用，保證董事會不被大股東或內部人控制，最大限度維護股東利益；合理引入獨立董事或外部董事，完善董事提名和表決機制、薪酬激勵及考核機制，促進獨立董事審慎盡責、積極有效地參與企業決策，發揮獨董的專業職能和制衡功能。

優化和完善企業股權結構。股權結構是公司治理的關鍵。要穩步推進國企股權結構的優化，通過引入戰略投資者，實現強強聯合、優勢互補，不僅改變國企一股獨大的局面，從股權結構上保證公司治理的市場化、規范化，形成能激勵、有制約的公司治理狀態，也更能為公司經營增強競爭力。通過員工持股、中長期激勵等方式，與員工做“事業合伙人”，形成利益共同體和命運共同體。