生態文明新政策及草原改革發展新任務

文│劉加文（農業部草原監理中心副主任）

生態文明新政策及草原改革發展新任務

文│劉加文（農業部草原監理中心副主任）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，從中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局的戰略高度，從實現中華民族偉大復興中國夢的歷史維度，著力創新發展理念，大力推進生態文明建設，制定了新的發展戰略，出臺了一系列新的政策，實施了一系列重大舉措，開創了生態文明建設的新時代。

一、生態文明建設進入新的歷史時期

建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力讓良好生態環境成為人民生活的增長點、成為經濟社會持續健康發展的支撐點、成為展現我國良好形象的發力點。

（一）確立綠色發展理念。習近平總書記強調：“綠水青山就是金山銀山；要像保護眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境；要正確處理經濟發展和生態環境保護的關系，堅決摒棄損害甚至破壞生態環境的發展模式，堅決摒棄以犧牲生態環境換取一時一地經濟增長的做法。” “加快構建生態功能保障基線、環境質量安全底線、自然資源利用上線三大紅線，全方位、全地域、全過程開展生態環境保護建設”。黨的十八大首次把“美麗中國”作為生態文明建設的宏偉目標，十八大審議通過的《中國共產黨章程（修正案）》，將“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”寫入黨章，作為行動綱領；十八屆五中全會提出，將綠色發展作為“十三五”乃至更長時期經濟社會發展的一個重要理念，成為黨關于生態文明建設、社會主義現代化建設規律性認識的最新成果。

（二）繪就宏偉藍圖。黨的十八屆三中全會提出，加快建立系統完整的生態文明制度體系。2015年中共中央、國務院出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》，確立了生態文明建設的總體要求、目標任務、重要制度、保障措施，描繪了生態文明建設的宏偉藍圖。2014年1月至2017年5月，中央全面深化改革領導小組共召開35次會議，其中有20次會議研究和審議了生態文明建設改革議題，有力地推動了生態文明建設相關制度的出臺和各項改革任務的落實。十八大以來黨中央國務院出臺的生態文明建設政策文件超過20個，相關部委也出臺了大量的專門政策。

（三）明確總體方針。面對我國資源約束趨緊、環境問題嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，黨中央提出堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。強調在資源開發與節約中，把節約放在優先位置；在環境保護與發展中，把保護放在優先位置；在生態建設與修復中，以自然恢復為主，與人工修復相結合。大力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，弘揚生態文化，倡導綠色生活，加快建設美麗中國。根據工作方針及總體要求，國務院印發了《“十三五”生態環境保護規劃》；國家發改委、農業部等部委相繼制訂了《耕地草原河湖休養生息規劃》《農業資源與生態環境保護工程規劃》以及《全國草原保護建設利用“十三五“規劃》。

（四）推進體制改革。為加快建立系統完整的生態文明制度體系，增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性，中共中央、國務院制定了《生態文明體制改革總體方案》。方案提出，到2020年，構建起由自然資源資產產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、資源總量管理和全面節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八項制度構成的產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化。

（五）開展試驗試點。為穩步推進生態文明體制改革，堅持試驗及試點先行，總結經驗、逐步推進。一是設立統一規范的國家生態文明試驗區。2016年8月，中央決定在福建、江西、貴州等省集中開展生態文明體制改革綜合試驗，規范各類試點示范，探索適合我國國情和各地發展階段的生態文明制度模式。二是擴大國家重點生態功能區范圍。2016年9月，國務院決定將國家重點生態功能區的縣市區數量由原來的436個增加至676個，占國土面積的比例從41%提高到53%。三是開展國家公園體制試點。2015年年底中央決定在青海三江源地區開展國家公園體制試點。國家發改委等13部委出臺了《建立國家公園體制試點方案》，在北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9個省（市）開展國家公園體制試點。

二、生態文明建設制度體系框架基本形成

習近平總書記指出，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次確立了生態文明制度體系。幾年來，按照“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的思路，我國生態文明建設制度不斷推進，已初步形成了制度體系框架。

（一）加強源頭預防。源頭預防制度，是建設生態文明、建設美麗中國的治本之策，就是要構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，著力解決自然資源所有者不到位、所有權邊界模糊等問題。2014年中央一號文件明確提出，要穩定和完善草原承包經營制度，2015年基本完成草原確權承包和基本草原劃定；2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》；2017年中央一號文件又強調，要落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”，加快推動確權、登記、頒證。有關部委出臺了《自然資源統一確權登記辦法（試行）》和《關于認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》。

（二）重視過程管控。過程管控制度，是建設生態文明、建設美麗中國的關鍵，就是要構建國土空間開發保護制度，以及覆蓋全面、科學規范、管理嚴格的資源總量管理和全面節約制度。

一是實行用途管制。2017年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《省級空間規劃試點方案》，強調推進“多規合一”的戰略部署，建立健全統一銜接的空間規劃體系。

二是劃定生態紅線。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《關于劃定并嚴守生態紅線保護紅線的若干意見》，提出要一條紅線管控重要生態空間，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，維護國家生態安全。

三是編制自然資源資產負債表。為推動建立健全科學規范的自然資產統計制度，摸清自然資產的家底及其變動情況，為保護和利用自然資源提供信息基礎，2015年11月，國務院辦公廳印發了《關于編制自然資源資產負債表試點方案的通知》，確定在全國5個地市開展編制自然資源資產負債表試點工作，并將于2018年在全國推行。

四是完善監測制度。2017年5月，中央深改組審議通過了《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》《關于深化環境監測改革提高環境監測數據質量的意見》，提出要系統開展資源環境承載能力評價，有效規范空間開發秩序，合理控制空間開發強度；要把依法監測、科學監測、誠信監測放在重要位置。

（三）完善損害賠償。損害賠償制度，是建設生態文明、建設美麗中國的重要措施，就是要構建資源有償使用和生態補償制度，著力解決自然資源及其產品價格偏低、保護生態得不到合理回報等問題。

一是實行有償使用。2016年12月，國務院印發了《關于全民所有制自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，提出到2020年，基本建立產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效、權益落實的全民所有自然資源資產有償使用制度。

二是建立賠償制度。2015年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，通過試點逐步明確生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體和損害賠償解決途徑。到2020年，力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。

三是推進生態補償。2016年4月，國務院辦公廳印發《關于健全生態保護補償機制的意見》，指導思想是科學界定保護者與受益者權利義務，推進生態保護補償標準體系和溝通協調平臺建設，加快形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。

（四）強化責任追究。責任追究制度，是建設生態文明、建設美麗中國必不可少的重要保證。

一是建立生態環境損害責任終身追究制。2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》。明確提出，地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責；中央和國家機關有關工作部門、地方各級黨委和政府的有關工作部門及其有關機構領導人員按照職責分別承擔相應責任；黨政領導干部生態環境損害責任追究，堅持依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則。

二是實行目標考核。2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態文明建設目標評價考核辦法》，規定生態文明建設目標評價考核實行黨政同責，地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責；生態文明建設目標評價考核在資源環境生態領域有關專項考核的基礎上綜合開展，采取評價和考核相結合的方式，實行年度評價、五年考核。

三是推進法治工作。為健全環境保護行政執法與刑事司法銜接工作機制，依法懲治環境犯罪行為，2017年1月，環境保護部、公安部、最高人民檢察院出臺了《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》；為依法加強對國家利益和社會公共利益的保護，2015年7月，全國人民代表大會常務委員會授權最高人民檢察院，在十三個省區市，開展生態環境和資源保護等領域提起公益訴訟試點。

三、明確總體要求，認真落實草原改革發展重點任務

草原是我國生態文明建設的主陣地，草原生態文明是國家生態文明建設的重要組成部分。當前，我們要認真學習領會中央關于生態文明建設的系列政策文件精神，認真梳理涉及草原改革發展的各項重點任務，按照中央的總體要求和決策部署，全力以赴抓好落實。

（一）建立草原保護制度。中共中央國務院《生態文明體制改革總體方案》明確提出要建立草原保護制度。我國草原面積占國土面積五分之二，是重要的自然生態空間。當前草原退化、面積萎縮、質量下降等現象依然突出，草原生態問題已成為推進生態文明建設的重要制約因素。只有建立起科學完善的草原保護制度，才能保障草原可持續利用，才能促進草原生態環境的不斷恢復和改善。

建立草原保護制度，必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針。要穩定和完善草原承包經營制度，實行基本草原保護制度，實施禁牧休牧、劃區輪牧和草畜平衡制度。健全草原生態保護補獎機制，合理提高禁牧補助和草畜平衡獎勵標準，確保實現國務院提出的“到2020年草原地區生態保護補償全覆蓋，補償水平與經濟社會發展狀況相適應”的目標。加快推進《草原法》修訂和《基本草原保護條例》出臺，加強草原監理執法隊伍建設，充實草原管護公益崗位，認真貫徹落實草原法律法規，強化依法治草。積極推進草原畜牧業發展方式的轉變，加強草地改良、草原圍欄、人工飼草地、牲畜棚圈等建設，大力發展草牧業，不斷提高牧民收入和牧區經濟發展水平。

（二）推進草原資源確權登記。根據中央及有關部委文件要求，有兩項任務：一是明確所有權。界定各類自然資源資產的所有權主體，劃清三個邊界，即：劃清全民所有和集體所有之間的邊界，劃清全民所有、不同層級政府行使所有權的邊界，劃清不同集體所有者的邊界。2016年12月至2018年2月，在青海、甘肅、寧夏、貴州等11個省市選擇不同類型開展試點。二是落實承包經營權。對已經承包的土地確權到戶、到地；解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。

11個試點省市都有草原資源，草原所有權不清晰的問題普遍存在。必須加強草原現狀調查，掌握草原屬性、界限、面積、用途、所有權主體等基本信息，為試點工作打牢基礎。同時，在全國也要迅速組織開展草原資源調查，保障草原資源確權登記工作的全面推進。

目前，我國草原承包面積大約占可利用面積的80%，但總的來看，草原承包到戶、到地的比例還很低，承包地塊面積不準、四至不清、位置不明等問題非常突出；基本草原的劃定存在著數據粗、落地難等問題。中央要求2015年基本完成草原確權承包和基本草原劃定，但由于多種原因，除內蒙古外，此項工作總體進展緩慢。當前，必須按照中央要求，在各級黨委、政府的領導下，高度重視，明確目標，強化責任，采取積極有效的措施，加快草原確權承包和基本草原的劃定工作進程。

（三）組織開展生態紅線劃定。生態紅線是指在具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線。根據中央要求，2017年年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（直轄市）劃定生態保護紅線；2018年年底前，其他省區市劃定生態保護紅線；2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態保護紅線制度；到2030年生態保護紅線制度有效實施。

草原作為以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，劃定其生態保護紅線，是實現全國生態紅線“一張圖”的重要基礎。但草原生態紅線以什么標準劃、在哪劃，劃定多大面積等是亟待解決的問題。這就需要結合各地及草原實際，加緊制定草原生態紅線劃定技術規范，并在實踐中不斷完善。2017年，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（直轄市）要完成草原生態保護紅線劃定，任務非常緊迫。2018年，生態紅線劃定工作將全面推開，各地要提早準備，提前介入，打牢政策、技術、人員、裝備等基礎，爭取工作的主動權。

（四）做好國土空間規劃制定工作。根據《生態文明體制改革總體方案》的要求，要加快構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系。2017年，在海南、寧夏、吉林、浙江、福建、江西、河南、廣西、貴州等九省區開展試點，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界（稱“三區三線”），統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”、建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范。

當前需要高度重視的是各地如何在國土空間規劃制定過程中，確保草原的地位不削弱、空間不擠占、用途不改變、面積不減少，為草原事業的長遠發展奠定堅實保證。由于試點省區大多在南方，草原的地位往往被忽視，很容易在國土空間規劃制定中使草原利益受損，進而將來影響全國的空間規劃。因此，試點區各級草原部門應該主動作為，積極參與到國土空間規劃的制定工作中，提出有理、有據的合理化建議，堅決守住草原底線，確保草原利益不受損害，切實增強國土空間規劃的科學性、協調性、完整性。

（五）建立國有草原資源有償使用制度。2016年12月，國務院印發《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，明確提出建立國有草原資源有償使用制度。基本要求是：嚴控建設占用和非牧使用草原；國有劃撥草原使用權，實行有償使用；農村集體經濟組織使用的國有草原，落實草原承包經營權；國有草原承包經營權向農村集體經濟組織以外單位和個人流轉實行有償使用。2020年制定完成《全民所有制草原資源有償使用改革實施方案》。

建立國有草原資源有償使用制度有很多基礎工作要做，如：摸清國有草原的利用現狀、屬性、邊界、面積、草原等級，建立草原生態價值、經濟價值的量化評估標準體系等等，都是急需解決的問題。這些工作的任務量大、難度也很大。當前應該行動起來，高度重視，統籌安排，周密部署，有針對性地開展國有草原的摸底工作，組織相關技術標準的攻關、制定，特別要有計劃地在重點地區開展試點示范，總結經驗，完善制度。在此基礎上，研究制定《全民所有制草原資源有償使用改革實施方案》，使該方案“接地氣”，符合我國草原生態建設的實際需求，確保按時完成此項改革任務。

（六）落實生態環境損害責任追究和賠償制度。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》和《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，是落實生態環境損害責任追究和賠償制度的重要政策和基本遵循。前者自2015年8月已經開始施行；后者自2015年至2017年在部分省份開展試點，并將于2018年開始在全國試行。

我國草原生態問題與少數領導干部不全面、不科學的政績觀有極大關系。要充分利用好生態環境損害責任追究制度，對那些不顧草原生態環境，盲目決策，造成嚴重后果的領導干部，開展終身追究責任。要積極探索編制草原資源資產負債表，對草原生態狀況等進行綜合評價，為領導干部離任審計打好基礎。

對造成草原生態環境損害的單位和個人，應當承擔生態環境損害賠償責任。但目前來看，未處罰或處罰偏輕的問題還比較普遍，致使違法征用占用草原、開墾草原、破壞草原植被等行為屢禁不止。當前，吉林、江蘇、山東、湖南、重慶、貴州、云南等7個試點省市，要加緊明確草原生態環境損害賠償責任、賠償范圍、評估鑒定方法、賠償標準，探索開展賠償磋商，依法開展草原生態環境損害賠償公益訴訟。從全國來看，要積極借鑒試點地區的成果，結合自身實際，抓緊制定相關標準、建立完善相應的工作機制。要認真執行草原法及最高人民法院《關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》，切實加大對破壞草原違法行為的打擊力度。要努力建設一支能忠實履行職責，敢作為、敢擔當的草原監理執法隊伍。