街區制面臨的困境與解決途徑
——基于江蘇省五市50家小區的調研

金易珈 朱 文 凌燕茹 徐晶晶 趙 煒

(揚州大學 江蘇 揚州 225000)

街區制面臨的困境與解決途徑
——基于江蘇省五市50家小區的調研

金易珈 朱 文 凌燕茹 徐晶晶 趙 煒

(揚州大學 江蘇 揚州 225000)

基于對江蘇省五市50家小區的調研，發現在我國實行街區制面臨著居民認知度低、小區開放引起的一系列安全隱患、小區居民生活質量下降和合法權益無法保障等問題。調研顯示，產生這些問題的原因主要有中國傳統的圍墻文化、居民對街區制了解不深、居民小區失去地理區位優勢、我國民眾素質參差不齊、法律法規的不完善等。為了更好的推廣街區制的實施建議采取合理城市規劃先行、舉行民主聽證會、采取多種措施降低實施街區制以后小區的安全隱患、健全法規體系、加強城市管理、充分宣傳以提高居民認知度等政策建議。

街區制；困境；原因；政策建議

2016年2月，中共中央和國務院印發了《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》，指出，“我國新建住宅要推廣街區制，原則上不再建設封閉住宅小區。已建成的住宅小區和單位大院要逐步打開，實現內部道路公共化”。由此，明確了在我們國家要實行街區制。“小區拆圍墻”的問題由此引發了國內外輿論的高度關注。論文基于對江蘇省這五十家小區的調研，剖析了街區制存在的困境和引發困境的原因，為此提出了一些解決問題的辦法。

一、調研情況概述

調研組前往江蘇省蘇州、常州、揚州、泰州、南通五市50家不同的小區進行了關于街區制的問卷調査工作。揚州調查人群主要是青年，其他地區是中老年人群；調查人群受教育程度普遍不高(集中在本科及本科以下)。此次問卷調査共發放300份問卷，收回248份有效問卷。

二、實行街區制面臨的問題

通過調研，我們發現，實施街區制面臨著一系列的困境，如，居民認知度低、小區開放引起的一系列安全隱患、小區居民生活質量下降和合法權益無法保障等問題。

(一)居民認知度低

就居民對街區制的了解程度而言，“聽說過但不了解”占多數。然而，值得重視的是，“沒聽說過”的居民數量卻也不占少數(見表1)。一項政策要得以順利施行，民眾的理解和支持是必然條件。然而對于“街區制”，民眾大多知之甚少，究其原因還是政府政策宣傳的力度不夠和民眾對街區制的了解程度不深，從而“街區制”的實施依然存在諸多阻力。

表1 人群對街區制推廣的了解程度

(二)小區開放面臨著一系列安全隱患

現如今中國的居民小區多是封閉式小區，小區內設有監控探頭、配備保安等人員來保障居民的生命財產安全。小區一旦開放便會與周邊相融合，居民的生活環境會變得更加復雜。在居民生活區域出沒的人員、車輛必然會增多，監管難度空前增大。這必然成為居民生活安全的一大隱患。

(三)小區居民生活質量下降

現在的封閉式小區將居民的“生活區”與“工作區”、“休閑區”相隔離開。小區便是居民休息放松的場所，“安靜”、“和諧”是居民對生活區的必然要求。然而“街區制”若一旦實施，更多社會車輛和各路人員便會進入居民的生活區，其制造的噪音、污染等必然會使得居民的生活質量降低。街區制的實行與每個市民的切身利益息息相關，大多數民眾最為擔憂的便是小區開放后，居民的安全和生活質量能否得到保證。隨著社會流動性的加大和地區文化觀念的差異，開放性小區無疑會增加社會的矛盾的產生，社區的噪音、環境問題如果處理不到位，都將成為居民的負擔。

(四)小區居民的合法權益無法保障

居民都是小區的業主，他們擁有對于小區綠化、停車位、娛樂設施等基礎設施的享用權。“街區制”的實施必然會破壞小區結構，如小區停車位的設置、綠化的配置都會出現或多或少的損害。居民的合法權益受到一定侵害便成了居民所顧慮的因素。

三、問題產生原因

經過調查分析，發現產生上述問題主要是由于中國傳統的圍墻文化對人民思想的禁錮、居民對街區制的了解浮于表面、居民小區地理區位優勢的喪失、我國民眾素質參差不齊、法律法規的不完善等原因造成的。

(一)中國傳統的圍墻文化

中國的圍墻，亙古至今，源遠流長，這與幾千年來的農耕經濟文明是分不開的。自給自足、男耕女織的經濟基礎決定了各家各戶的分散性與獨立性。從圍墻的功能而言，首先它具有強大的安全保衛作用，從舉世驚嘆的萬里長城到防盜的泥墻都在一定程度上起著保衛墻內的人、財、物的作用。其次，圍墻能夠保護各家的隱私，這也就符合了中國居民傳統“家丑不可外傳”的理念。足以見得，與外國開放、平等的氛圍不同，圍墻已經深入到中國人的心中，成為東方文明的一種象征。

(二)居民對街區制缺乏深入了解

我們在此次調查中發現，民眾對于街區制普遍了解不深，了解途徑集中在網絡或者電視等媒體，且社會上關于街區制的討論熱潮也僅僅局限于《若干意見》中頒布的數周內，在這以后相關報道便銷聲匿跡。因此，民眾對街區制缺乏系統而全面的了解，關注度也不高。雖然現在已經有一些對街區制利弊分析的論文出現，但是文章的形式則普遍遠離大眾，社會居民的接觸機會也不多。居民缺乏對街區制的認知，自然也不會對其產生認同感。

(三)居民小區地理區位優勢喪失

調研顯示，小區居民對現有的有圍墻的住房條件總體上是滿意的(表2)。小區圍墻的開放打破了以往“生活區”與“工作區”、“休閑區”涇渭分明的現狀，三者之間的界限模糊。缺少了圍墻的阻隔，小區成為了公共場所，小區中出現的流動攤販、激增的外來人口，都不可避免會影響到小區居民的生活質量，打破小區居民原有的寧靜的生活。“生活區”所具有的安靜、隱私等地理優勢不復存在。

表2 人群對現居住小區的總體情況態度

(四)民眾素質參差不齊

歐美國家的開放街區式管理取得成功，和大一部分原因在于其社會治安狀況良好，民眾素質較高，而我國正處于社會轉型階段，人口基數大，面臨著諸多的治安管理問題。小區圍墻的開放，易給不法分子以可乘之機，危害小區居民的基本的人生安全，造成治安問題緊張。

(五)法律法規的不完善

根據我國《物權法》規定，小區業主對小區道路雖不享有土地所有權，但是對小區道路享有共同使用權。建筑區劃內的公共場所，公用設施和物業服務用房、綠地等，屬于業主所有。業主在購買住房的費用中也包含著公共用地的費用。國家為了公共利益的需要，將小區的道路公共化，侵犯了小區業主對小區道路使用權的排他性。在我國現有的法律體系框架下，如何在法律上維護好業主的合法權益，避免一系列現實沖突，而這些都是法律法規中欠缺、需要完善的部分，這也給街區制的推進造成了重重阻礙的原因。

四、實施街區制的政策建議

基于上述問題的存在，我們認為應該從規劃城市布局、舉行民主聽證會、采取多種措施降低小區的安全隱患、健全法規體系、加強城市管理、充分宣傳以提高居民認知度等方面尋找在我國實施街區制的政策建議。

(一)合理城市規劃先行

從調查結果來看，許多民眾對“街區制”表示不理解、不贊成，很大程度上是認為此制度一旦實行，便會導致多方面問題的產生，不利于小區以及城市發展。而所謂的“街區制”，其實是城市規劃建設布局的一種形式，簡言之，是開放的、無圍墻的一種管理模式，要將其做好做精，就必須要廣納諫言，進行好城市規劃，從而提升城市生活品質，為圍墻的拆除提供一個堅實可靠的基礎。

(二)舉行民主聽證會，充分聽取民意

時代在發展，我國民眾的民主意識在一天天覺醒。從調查結果就可以看出，大多數居民對于街區制知之甚少，聽證會也是大多數居民最為支持的街區制實行方式(表3)。舉行聽證會，讓居民更大程度地了解街區制實施的利弊，才能夠得到居民們的支持，街區制才能順利推行。也就是說，政策的實行必須要充分聽從民意。

由此可見，聽證會是實現人民民主的重要途徑。首先，民主聽證會是一種民主的組織形式，主要是處理與老百姓息息相關的問題，充分體現了我國的國家性質，有利于鞏固民權，維護社會穩定。其次，我國的國體說明了人民是國家的主人，公共決策必須體現民意，因此在實施街區制制度前，必須充分聽取民眾意見，并結合實際，提出相關建設性措施。

表3 街區制的實行方式分類調查

(三)采取多種措施，降低實施街區制以后小區的安全隱患

根據調查顯示，民眾認為將圍墻拆除，會帶來許多安全隱患和環境問題，例如財產安全受到威脅、日常生活受到干擾等等，特別是有孩子的家庭，家長對孩子的安全問題尤為擔憂。安全問題是民眾反對街區制的最主要原因。在調查過程中，過半的受調查者都覺得沒有了圍墻的保護，自己的安全將會得不到保障。由此可見，街區制的實行必須與相應的安全措施配套。當然，還要改變民眾的定向思維——封閉就代表安全。小區的治安依靠的是管理和防范，絕不僅僅依靠封閉，要做好設備配置工作，進一步加強治安巡邏，人民的安全才能得到保證。

(四)健全法規體系，保障小區居民合法利益

關于街區制，現有物權法等相關法律已對其有所涉及，但為了使其更好地推行下去，必須對相關法律條文加以修改及完善，特別是物權法部分。例如，《物權法》第73條規定：“建筑區劃內的道路,屬于業主共有,但屬于城鎮公共道路的除外。建筑區劃內的綠地,屬于業主共有,但屬于城鎮公共綠地或者明示屬于個人的除外。建筑區劃內的其他公共場所、公用設施和物業服務用房,屬于業主共有。”有人認為這與街區制是相矛盾的。

同時，交通法也與街區制的實施有著緊密的聯系。街區制的實行對于緩解交通壓力的作用是顯而易見的。隨著經濟的發展，私家車已經進入普通家庭，交通擁擠問題在城市司空見慣。圍墻拆除，小區內道路的全面開放為交通運輸提供了便捷。然而，不存在“絕對善”的制度。通過調查分析，我們可以得知居民對于街區制實行的擔憂的一面。擁擠的車流量、嘈雜的車笛聲、交通安全等一系列問題都牽掛著每一個居民的心，完善交通法迫在眉睫。我們總結整理出居民對于完善交通法的幾項措施：車輛在小區必須限制車速、鳴笛分貝，增設監控等安全設備。

因此在推行這一制度前，必須反復考量并結合實際，修改完善相關法律，從而保障居民合法權益，獲得居民認同感，推進政策的實施。

(五)加強城市管理，保障居民生活質量

小區的全面開放導致流動人口的增加。我國社會正處于社會轉型期，外來人口、流動人口的增加導致社會多方面的隱患，刑事案件不斷增加。街區制實行不僅是一項政策，更加牽涉到社會各群體的利益。小區的安全秩序建設、城市管理不容忽視。小區原有的建設、管理問題需要居民積極反應和解決，外來人口如流動攤販的管理也需要政府和各社會組織力量共同的努力。

同時，道路的開拓必然導致其他公共面積的減少，也會導致生活環境噪音大等問題。因此，生活質量的下降是每個居民憂心的事。為彌補這種缺失同時獲取民眾的支持，政府及其他公共組織可以在居民區聚集點增設大型的公共體育、健身場地。在保障居民原有的消費、社交等活動不會因為街區制的實行而中斷的同時，也可以打破小區間的原有的因圍墻而造成的隔閡，從而在共同的場地促進人們感情的交流，為建設和諧、平等的社會做出貢獻，切實保障居民的生活質量。

(六)做好宣傳，提高居民認知度

在這次的調查中，我們發現人們對于街區制知之甚少，群眾對于街區制普遍了解不深，了解途徑集中在網絡或者電視的相關信息，且社會上關于街區制的討論熱潮也僅僅局限于《若干意見》中頒布的數周內，在這以后相關報道便銷聲匿跡，這就要求在推進街區制的過程中必須加強對這一政策的解讀和宣傳。對于宣傳的途徑我們應該選擇符合社會發展和時代要求、貼近人民生活的新媒體。從本次調研結果可以看出，網絡、電視已經成為居民了解街區制的主要途徑(見表4)。網絡、電視是日常人們獲取信息的重要途徑，也是我們宣傳的新陣地。我們需要培養專業化的隊伍對國家時事政策進行合理解讀，同時對民眾的疑問給予解答，采取民眾合理的建議，這一措施也便于民眾及時、全面的了解國家政策，增強人民對政府的信任，促進陽光服務型政府的轉型。

表4 人群對街區制了解途徑

[1]齊默達.實施街區制改革對城市發展的影響及對策分析[J].北方經貿,2016(9)

[2]周靜,曹堃.淺析街區制對城市社區公共安全的挑戰與應對[J].改革與開發.2017(2)

[3]齊恩平,徐捷.物權法視角下的“街區制”政策[J].天津商業大學學報.2016(6)

[4]陳友華，佴莉.從封閉小區到街區制:可行性與實施路徑[J].江蘇行政學院學報.2016(4)

[5]劉奕彤.街區制改革中《物權法》面臨的困境與出路[J].南陽師范學院學報(社會科學版).2017(1)

[6]王愛國.街區制:我國城市發展困境的新探索[J].重慶理工大學學報(社會科學).2016(8)

金易珈(1996-)，女，本科在讀；朱文(1996-)，女，本科在讀；凌燕茹(1996-)，女，本科在讀；徐晶晶(1996-)，女，本科在讀；趙煒(1996-)，女，本科在讀。