全面從嚴治黨背景下改進完善群眾監督機制的重點任務和方略

摘要：完善的群眾監督機制是群眾監督制度落到實處的重要保障，對促進國家治理體系和治理能力現代化，推動全面從嚴治黨具有重要意義。直面現實，改進完善群眾監督機制，應當從改進完善群眾意見表達處理機制、建立群眾監督動力保障機制和健全群眾監督安全保護機制三個方面著手努力。

關鍵詞：權力監督；全面從嚴治黨；群眾監督機制；改進完善

中圖分類號：D2626文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2017）08-0009-04

基金項目：國家社科基金青年項目“大數據時代我國社會主義意識形態建設研究”（16CKS035）階段性成果；周口師范學院2016年高層次人才科研啟動經費研究項目“習近平群眾監督思想研究”（ZKNUC2016009）階段性成果。

作者簡介：王俊淇（1987-），男，河南鄲城人，周口師范學院馬克思主義學院講師，博士，研究方向：黨的學說與黨的建設。

全面從嚴治黨，是黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央反復強調和著力推進的重大戰略工程。黨的十八屆六中全會更是對此作出專門部署。位于社會主義權力監督體系最為基礎性地位的群眾監督，因其發現問題的及時性和置身事外的公正性等顯著優勢，對全面從嚴治黨具有重要的推動作用。然而，由于我國群眾監督機制不夠完善，廣大群眾囿于情面、前途、安全等各種各樣的因素，不能有效地參與到對黨政機關及其工作人員的監督中來，使當前我國群眾監督發揮作用的程度大打折扣。探索建立一套完整的群眾監督實現機制，使其與群眾監督相關制度密切配合，以傾聽民意民聲，便利和強化群眾監督，在世情國情黨情民情已經發生深刻變化的新世紀新階段，對貫徹落實黨的十八屆六中全會關于“堅持黨內監督和人民群眾監督相結合，增強黨在長期執政條件下自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力”[1]的精神具有重要的意義。

一、疏通渠道：改進完善群眾意見表達處理機制

暢通高效的群眾監督渠道是群眾監督發揮作用的重要前提。要充分發揮群眾監督的基礎性作用，強化其在全面從嚴治黨進程中的威懾力，必須改進和完善群眾意見建議表達、受理、處理和反饋機制，使人民群眾的意見能夠及時為相關黨政機關所知曉。

第一，要改革利用現行信訪接待機制。信訪是人民群眾（個人或者組織）通過書信、郵件、電話等形式向黨和政府相關部門提出某些意見、建議、愿望或要求，并請求有關部門予以處理的群眾性活動。它是群眾參與并實現監督的主要方式之一，是人民群眾參與政治進程、表達利益訴求、維護自身利益和權利的制度性方式，是群眾作為個體監督權力行使的重要途徑，也是黨政機關及其工作人員聯系群眾、了解群眾意愿的有效辦法。“幾乎所有社會問題、社會沖突都可以訴諸信訪部門，信訪制度承載了整個社會變革轉型及社會穩定的重任。”[2]尤其是在當前我國發展步入社會轉型、各種矛盾紛至沓來的關鍵階段以后，信訪工作更是以其特殊性在化解社會矛盾糾紛、維護社會和諧穩定中發揮出更加突出的作用。然而不可回避的是，我國的信訪機制目前仍然存在著職能太過寬泛、職責分工不明、統一協調不夠、責任大于權力、人治色彩較濃等問題。另外，群眾信訪涉及的對象往往是掌握權力的各級黨政機關及其工作人員，讓地位相對低下而又不具備處理權限的信訪機構充當問題解決的責任主體，顯然不利于問題的順利解決。要充分發揮信訪傳遞群眾訴求、密切聯系群眾的積極作用，必須制定出詳細具體的信訪工作條例，將信訪工作納入法制軌道，賦予信訪接待機構相應的問題處理權力，以改變“信訪部門只有義務而無權力”[3]的現狀；必須勇于改革現行信訪機制中不適應時代要求、不符合實際需要、不利于實際問題解決的舊制度、舊框框，高度重視群眾初訪，建立主管單位群眾初訪問題解決責任機制，爭取把問題解決在萌芽狀態，堅決避免小事拖大、大事拖爆現象的發生；必須注重從信訪問題的源頭——各級黨和政府的工作著手，敦促各級政府科學施政，想群眾所想，急群眾所急，多為群眾辦好事、實事，把群眾需要用信訪解決的問題降低到最低狀態。

第二，要完善群眾舉報接受處理機制。舉報權利作為公民控告、檢舉權利的擴展和延伸，是公民個人、公民組織或者有關單位通過向專門的國家機關揭發、檢舉某個組織或個人的違紀、違法和犯罪行為的方式，以維護個人、組織或者國家利益的行為，是憲法賦予人民群眾的一項基本權利。我國《憲法》第41條明確規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”[4]然而，憲法規定的公民享有舉報權和公民實現舉報權利是兩個截然不同的概念。公民舉報權利的實現必須同時滿足兩個條件：其一，舉報人掌握舉報線索并向專門機關舉報；其二，舉報受理機構受理舉報。在我國，黨政機關和檢察機關都分別設置有自己的舉報接待受理機構，這些不同類型的舉報接待受理機構根據案件內容和性質的不同分別開展工作，取得的成就是有目共睹的。但由于群眾監督主體進行舉報時的方式不盡合理、各個舉報接待受理機構分工不盡清晰、舉報受理處理程序不盡完善等原因，致使法律賦予公民的舉報權利并不能輕而易舉地由法律規定的可能性轉化為現實生活中的真實存在。要完善群眾舉報接受處理機制，保障群眾舉報權利順利實現，必須通過各種渠道向全社會普及宣傳舉報工作制度、舉報的功能、舉報的方式、舉報的程序、舉報后如何自保等舉報基本知識，促使更多的人成為合格的舉報人，增加有效舉報；必須加強對舉報工作當中最為關鍵的舉報工作人員的管理和培訓，保證有“較高素質的舉報工作人員來接待舉報”，[5]敦促他們矯正認識、端正思想、提高修養，以真心、耐心、細心的態度做好群眾舉報登記工作；必須建立熱情、認真、負責、高效的群眾舉報查詢機制，為群眾查詢自己舉報案件的受理轉辦情況創造便利；必須注意各個舉報接受處理機構的協調配合，“強化紀檢監察機關反腐敗的組織協調作用，構建統一的反腐敗舉報投訴電話、網絡平臺，實現與各職能部門舉報投訴信息處理系統的有效對接”，[6]以最大限度地發揮群眾舉報的效能。

第三，要建立群眾監督結果反饋機制。如何對待群眾反映的問題，“是檢驗我們的干部工作是真心實意接受群眾監督還是圖形式、走過場的試金石”，[7]也是衡量群眾監督是否取得實效的重要標志。以往我們的群眾監督工作，往往只是將群眾反映的問題接受下來，至于何時受理、如何受理、處理結果怎樣等后續問題群眾便不得而知，群眾監督受理機構也沒有對此問題給以足夠的重視。致使很多群眾不明案件處理情況，誤以為自己監督無用，因而極大地挫傷了參與監督的積極性。建立群眾監督結果反饋機制，將群眾所反映的問題經有關部門查證核實后再把處理情況反饋給群眾，這樣不僅可以讓群眾感受到自己監督的被重視，從而激發群眾參與監督的熱情，而且可以實現相關處理機構和群眾之間在辦案過程中的協調配合，加快案件偵辦進程，降低案件偵辦成本，增加案件查處共識，對提高群眾對黨和政府的認同度，喚起群眾作為國家主人、作為監督主體的責任感、使命感，進而主動負責、主動監督具有重要意義。要在充分的調查研究和嚴密論證的基礎上，確立群眾監督結果反饋機制規范，明確需要反饋的內容（包括案件受理過程、違法違紀或犯罪事實認定情況、案件處理結果、處理法律依據等）、不同情況的反饋方式、反饋的具體程序等。如對具名的群眾監督主體，相關處理機構應該將案件處理結果反饋給監督主體本人，而對匿名舉報的群眾監督主體，相關處理機構則要視具體情況將處理結果通過新聞、報刊、網絡等大眾傳播媒介向社會公布。要強化群眾監督接受處理機構工作人員將群眾反映問題處理結果主動向群眾反饋的意識，牢固樹立群眾至上理念，做到對崗位負責，對群眾負責。

二、強化驅動：建立群眾監督動力保障機制

全面從嚴治黨是一項復雜而艱巨的系統工程，它既不可能通過一次會議部署就輕松實現，也不可能通過某些規定就徹底完成，相反，它必須集合各種力量協同推進、持久發力，才可能收到積極效果。因此，為保障群眾監督持久而積極的運轉以及其在全面從嚴治黨進程中基礎性作用的發揮，必須建立相應的利益驅動機制來為群眾監督的積極開展提供長效的動力保障。它既需要有關部門以高度的責任心用高效的群眾反映問題查處機制讓群眾的監督期望得到滿足，以群眾監督價值實現來為群眾參與監督提供精神動力；也需要相關單位以群眾監督主體的監督價值為依據，為群眾參與監督提供必要的物質補償；同時還需要各級黨政機關積極培育群眾的主人翁意識，引導他們在參與監督中實現自我價值。

第一，建立群眾監督責任追究機制，樹立群眾監督真實權威。“任何形式的監督，只有與責任追究結合起來，才能取得實效。”[8]人們之所以愿意參與監督，是因為人們懷著自己的監督將有利于黨和國家以及自身利益實現的美好期待。如果人們發現自己的監督無用、自己反映的問題得不到解決，那么人們將不會再愿意冒風險、花費時間與精力去進行監督；反之，如果群眾反映的問題能夠得到及時解決，群眾便會覺得自己的監督管用，則這種正面引導就會促使群眾對參與監督產生更多的興趣，從而不斷強化其主動監督、主動負責動機，進而引發社會效應，形成人人參與監督的良好氛圍。建立群眾監督責任追究機制，對那些漠視群眾反映的問題、辦事拖沓、無視群眾監督的相關單位和個人視情節輕重實行責任追究，同時竭力使過錯行為通過某種科學方式分配到相關個體責任人，才能真正提升群眾監督的權威，把責任追究落到實處。要加強對腐化墮落分子的軟性懲處機制建設，所謂“千夫所指，無疾而死”。加大對腐化墮落分子腐敗行為的曝光力度，將他們的貪污腐化、以權謀私行為暴露在陽光之下，讓人人都來批判、指責、唾棄，從心理上對腐化墮落分子形成威懾。對黨和政府形象的最好維護，不是包庇腐化墮落分子的腐敗程度，也不是向人民群眾隱瞞腐化墮落分子的腐敗事實，而是黨在人民群眾的支持下堅決將腐化墮落分子繩之以法的實實在在的行動。

第二，建立群眾監督利益補償機制，獎勵監督主體監督行為。古語有云：“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”利益是調動人們積極性，調節人們行為的重要因素。只有當做一件事情有利于自身，能夠從中得到實惠，人們才會為此付出時間與精力。引進監督獎勵機制，讓群眾從參與監督中得到實惠，既是對群眾監督行為的肯定，又是對群眾因從事監督而花費的時間、精力以及金錢等損失的一種補償，更是激發群眾參與監督熱情、保持群眾監督充滿后勁持續運轉的動力保障。同時，獎勵監督在客觀上能夠節省辦案成本、提高案件處理效率，因而是合乎法治經濟學原理的科學舉措。要按照物質獎勵與精神獎勵相結合的原則，制定出一套實際操作性強、保密性高、程序清晰嚴密的監督獎勵辦法，對享受監督獎勵的基本條件，獎勵的申報、審批、發放，獎勵標準、獎勵數額、出現爭議的解決途徑，以及如何在獎勵過程中注意保密以避免監督主體遭受打擊報復等具體問題都作出明確的規定，以確保監督獎勵機制的規范和有序運行。要正確對待因為獎勵監督而可能出現的“職業監督者”，既充分估計到他們的存在可能造成的不利影響，因而采取各種措施對其行為加以規范和引導；又要充分認識到他們的行為是一個有良知的公民出于對國家、人民和自身利益負責態度的勇于擔當之舉，雖然我們不一定大加贊揚、積極鼓勵，但至少也不應該對其加以反對、制造障礙。

第三，建立群眾監督教育培訓機制，培育群眾監督主體意識。所謂群眾監督主體意識，就是人民群眾參與監督的目的不是（至少并不僅僅是）為了自身利益的實現，而是在國家主人的使命感和責任感的驅使下主動要求參與監督的意識。長期以來，我國廣大群眾在封建傳統的臣民政治觀念、自身文化素質與政治參與能力的影響和制約下，一直處于政治參與的“被卷入”狀態，他們在內心深處多半不敢奢望能夠親自參與到對政權的監督和管理中，習慣了在權勢面前的隱忍與順從，監督主體意識非常薄弱。盡管歷經改革開放30多年的發展，人民群眾在基本的物質生活需求得到滿足以后，權利意識有所增強，但這種增強的權利意識仍然被打上了深深的以追求自身利益實現為目的的工具性烙印。建立群眾監督教育培訓機制，強化人民群眾的主動監督、主動負責意識，以強烈的監督責任感和使命感作為群眾監督的內在激勵，無疑是群眾監督最好的動力保障。各級黨委、政府直至村委會，要主動承擔起群眾監督意識培育的責任，決不能因為監督的對象是自身就認為培育群眾監督意識是自找麻煩，須知積極接受群眾監督不僅是發現自身問題、及時化解黨群干群之間矛盾的有效辦法，更是對人民群眾國家主人地位與權力的來源和屬性的根本尊重。要繼續推廣普及義務教育，適當加大權利認知和主體意識在學校教育中的權重，在人民群眾文化素質的逐步提高中使監督主體意識內化于他們的內心深處；要加強在全國范圍內的普法宣傳教育，改變以往宣傳教育中過于注重人民群眾應該承擔哪些義務而對他們應該享受哪些權利關注不足的做法，“大力宣傳法為公民權利服務的思想”，[9]幫助他們了解和熟悉一些與切身利益密切相關的法律法規如憲法、刑事訴訟法、選舉法、信訪條例等，促使廣大人民群眾樹立起法律的信仰和精神，增強依法主動維護自身正當權益意識；要注意利用能夠“讓人身臨其境般獲得切身體驗，實現事與理、情與法、形與聲、形與神等的有機融合，以聲音、圖像、文字等多種傳播方式激活受眾的認知模式，以豐富多彩生動活潑的形式給受眾造成鮮明清晰的視覺印象”[10]的網絡媒介以及新興的大眾文化載體來豐富和強化人民群眾的主人翁意識，促進他們主動參與監督意識的養成和提升。

三、消除顧慮：健全群眾監督安全保護機制

安全問題是群眾監督主體最為擔心的問題。很多時候，群眾發現了黨政機關及其工作人員的違紀違法行為以后，有揭發或者舉報的動機，但卻因為懼怕遭受這些掌權者的打擊報復而敢怒不敢言。要在當前推進全面從嚴治黨進程中充分發揮群眾監督的作用，還必須建立健全群眾監督安全保障機制。

第一，要細化法律法規關于保護群眾監督主體的規定。經過多年的努力，包括我國《憲法》《刑法》等在內的法律法規中都有關于保護監督主體的規定，使我國在監督主體的保護工作方面取得了長足的進步。然而，雖然《中華人民共和國憲法》《刑事訴訟法》等法律法規中均不乏保護舉報人、控告人或報案人及其近親屬安全，對公民依法正當行使申訴、控告、檢舉等權利任何人不得壓制和打擊報復的規定，甚至《刑法》第254條還對國家機關工作人員針對舉報人（或控告人、申訴人）的打擊報復行為給出了一定的量刑標準，“但這些規定大多很抽象、很籠統、可操作性差”，[11]且不同程度地存在著安全保障機構職責含混不清、針對監督主體的保障內容狹窄、保障具體實施程序欠缺、預防性保護制度缺失等不足，致使廣大人民群眾面對打擊報復，既缺少細化清晰可操作的法律武器保護自己，又無職責明確運轉高效的監督主體保護機構庇護，往往會因為從事監督充滿后顧之憂而卻步。這就要求我們必須充實對保護監督主體法律法規的具體規定，改變現有法律法規保護監督主體的規定過于抽象、籠統以及可操作性差的現狀，建立針對監督主體的預防性保護制度，明確監督主體保護機構具體職權，拓寬監督主體保護內容，確立監督主體保護程序，用可操作性強的監督主體保護制度和嚴密的監督主體保護機制為監督主體實施監督保駕護航。同時，要依法明確對打擊報復行為的懲處方式，加大對監督客體打擊報復監督主體行為的懲處力度，視情節輕重給出具體的量刑標準和懲治規范，用法律的權威和尊嚴堅決制止權大于法、以權壓法現象的發生。

第二，要加強對人民群眾的監督風險意識和監督技巧教育。人民群眾的眼睛是雪亮的，但由于生存環境、生活習慣、文化水平等客觀因素的影響，人民群眾往往又是最樸實、最單純的，他們參與監督，很多時候都是出于國家主人的責任意識、維護多數人利益的良苦用心和與腐化墮落等不正當行為作斗爭的擔當情懷。因此，他們在從事監督行為時盡管會擔心自己可能遭受打擊報復，卻往往不懂得如何才能更好地保護自己。為確保人民群眾在行使監督權的過程中不會遭到打擊報復，不會因參與監督而危及自身的生命、家庭和財產安全，不會因參與監督而影響到自身的政治前途、工作待遇和人身名譽等，要求我們必須注意通過各種途徑對人民群眾進行普遍的監督技巧教育，促使人民群眾增強監督風險意識，強化人民群眾自我保護意識和技能，不斷提高人民群眾在面對監督客體打擊報復時積極爭取專門機關或公眾力量保護自身生命和財產安全、維護自身合法權益的能力。要讓人民群眾明白他們的監督行為是黨和國家反腐敗斗爭的神圣的組成部分，是看不見鮮血和硝煙實則硝煙滾滾、鮮血彌漫的戰場，在向腐化墮落者瞄準射擊的同時必須提高警惕，嚴格注意自我保護；要加強對人民群眾的監督技巧教育，教育他們注意不要一時逞匹夫之勇而以公開下戰書的方式從事監督行為，注意不要在公共場合進行電話舉報和揭發以防別有用心者偷聽而泄密，注意盡量不要為追求擴大影響而盲目采取多頭舉報的方式以避免知情面擴大而泄露監督信息。要鼓勵人民群眾通過匿名的方式進行監督，可以考慮更積極地采用網絡、手機等能夠有效保護監督者個人信息的新型傳播媒介參與監督實踐，從而以有效的監督信息保護最大限度地降低監督主體遭受打擊報復的可能性。

第三，要認真貫徹落實監督保密制度。一般而言，人民群眾并不具備對腐化墮落者的直接處理權力，他們在發現了腐化墮落者的違紀違法行為以后，只有通過舉報、揭發、控告等方式反映到相關群眾監督接受處理機構，才能發揮作用。也即是說，人民群眾的舉報、揭發、控告等具體的監督信息，不可避免地會經過群眾監督接受處理機構的工作人員，如果這些工作人員沒有良好的職業操守，與腐化墮落者沆瀣一氣，如果群眾監督接受處理機構沒有嚴格的保密制度，任監督主體的相關信息泄露，那么不僅群眾監督主體會有極大的可能遭受打擊報復，因而不再愿意參與監督，而且會嚴重阻礙對腐化墮落分子違紀違法案件的偵辦進程，進而損害黨和國家的利益。事實上，我國已經建立起了包括《監察機關舉報工作辦法》《人民檢察院舉報工作規定》《中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國監察部關于保護檢舉、控告人的規定》《最高人民檢察院關于加強舉報工作的規定》《最高人民檢察院關于保護公民舉報權利的規定》等法律法規在內的一系列關于受理群眾監督要嚴格保密的法律法規，詳細規定了紀檢監察機關及其工作人員在受理群眾的監督、舉報信息時的保密辦法。然而，在利益鏈條的作用下，這些規定盡管嚴密卻始終無法制止一些工作人員在共同利益驅使下的鋌而走險，致使廣大人民群眾在從事監督活動時遭受打擊報復的現象時有發生，極大地傷害了群眾的感情，敗壞了紀檢監察機關的形象。這就要求我們一方面要通過經常而固定的渠道或辦法，加強對群眾監督接待和受理機關工作人員的職業操守教育，提升他們的職業素養，使其樹立牢固的保護群眾監督主體基本信息觀念，確保群眾監督主體的舉報、揭發等監督行為的隱秘性；另一方面，要建立監督信息泄露調查追究機制，對涉嫌泄露群眾監督信息的相關責任人進行及時而認真的調查，一旦發現情況屬實，立即給以嚴肅處理。

結語

總之，群眾監督機制的完善既需要以群眾監督制度為基本依據，又需要以群眾監督實踐為源頭活水；既需要以現實政治環境為背景參照，又需要以群眾監督特點為必要考量。從群眾監督的接受處理、動力保障和安全保護三個方面著手群眾監督機制的建構，既實現了群眾監督的事前準備、事中處理和事后保障的完美結合，又有效增強了人民群眾國家主人翁的責任意識、打消了其參與監督的擔憂和疑慮，必將有助于群眾監督機制的完善，推動和保障群眾監督在全面從嚴治黨進程中發揮出更加積極的作用。

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【責任編輯：閆生金】