從行政審批制度改革談農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全程監(jiān)管

許學(xué)宏/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會

從行政審批制度改革談農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量全程監(jiān)管

許學(xué)宏/江蘇省農(nóng)業(yè)委員會

農(nóng)業(yè)行政審批制度改革的重點是轉(zhuǎn)變政府職能，更多地發(fā)揮市場的作用，減少不合理不公平的干預(yù)，還市場在資源配置中應(yīng)有的功能，更好地促進產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。當前，隨著相關(guān)制度改革力度加大，事前審批減少了，市場準入門檻大幅度降低，可能導(dǎo)致市場主體“帶病”入市，不正當競爭行為相應(yīng)增多，如果不改變以前的監(jiān)管體制、監(jiān)管方式，將在取消下放審批權(quán)后留下大片“監(jiān)管盲區(qū)”。針對當前農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)監(jiān)管新要求，建議從四個方面加快改革創(chuàng)新。

一是以信息共享為紐帶，構(gòu)建事中事后監(jiān)管與事前審批有機銜接新機制

事前審批和事中事后監(jiān)管都是市場監(jiān)管體系的組成部分，既獨立又相互關(guān)聯(lián)，事前審批的要約條件需要事中事后監(jiān)管來維持，而事中事后監(jiān)管的實際效果取決于事前審批的質(zhì)量，如果兩者脫節(jié)易出現(xiàn)“監(jiān)管盲區(qū)”。要實現(xiàn)事前審批、事中事后監(jiān)管銜接，防止推諉扯皮，信息互通是關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)行政審批是監(jiān)管、指導(dǎo)、調(diào)控農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要手段，行政許可事項主要集中在對農(nóng)藥、肥料、獸藥、飼料等農(nóng)業(yè)投入品的生產(chǎn)經(jīng)營或者使用上，也是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制的源頭，分別由不同層級多個職能部門或者機構(gòu)負責。目前許多部門體系內(nèi)建立了相應(yīng)信息報送系統(tǒng)，但是部門之間缺少聯(lián)動和資源共享，加之信用部門推出的行政許可行政處罰“雙公示”制度，對信息內(nèi)容過于簡單形式化，審批與監(jiān)管信息不暢，尤其是對違規(guī)企業(yè)“吊證”難。2015年10月國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》，提出了“誰審批、誰監(jiān)管、誰主管、誰監(jiān)管”的要求，工商部門實際僅是依法備案市場主體資格，而把對主體經(jīng)營行為的監(jiān)管主要責任傳導(dǎo)給產(chǎn)業(yè)部門，比如農(nóng)藥、農(nóng)產(chǎn)品等落實到農(nóng)業(yè)部門，原來執(zhí)法隊伍強大的工商部門退出了市場監(jiān)管一線。但是監(jiān)管需要多部門、多專業(yè)甚至全社會的合作，農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管不僅涉及農(nóng)業(yè)、工商、糧食、衛(wèi)生、公安等政府職能部門，還需要引入社會參與。因此，必須加快構(gòu)建事前審批與事中事后監(jiān)管信息共享機制，從信息內(nèi)容編輯、推送方式、公開渠道、處置方法等方面創(chuàng)新，使各監(jiān)管主體可以充分了解市場主體所涉及的事前審批事項信息與抽查記錄，做到事前審批與事中事后監(jiān)管信息貫通、相互“幫襯”，實現(xiàn)監(jiān)管的全覆蓋。

二是以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)，構(gòu)建政府、企業(yè)、社會共治的事中事后綜合監(jiān)管新體系

以往部分工作常陷入“發(fā)展—亂象—整治”的怪圈，主管部門“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，主要是之前許多監(jiān)管方式滯后，比如食品、金融等領(lǐng)域。面對改革后事中事后監(jiān)管的繁雜形勢、多樣門類，靠單個部門行政監(jiān)管已經(jīng)力不從心，必須集多方力量，抓住關(guān)鍵因素，深度切入，充分發(fā)揮杠桿作用，達到“四兩撥千斤”的功效。信用是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，信用監(jiān)管的核心在于提高所有市場主體的誠信意識，實現(xiàn)“一處失信、處處受限”，營造自覺守信的社會大環(huán)境。因此，加強信用監(jiān)管將起到事半功倍的效果。首先要建立對市場主體監(jiān)管的信用信息檔案和交換共享機制，建立科學(xué)的信用評價體系，不斷完善與公開市場主體信用信息；其次對失信企業(yè)要形成多部門聯(lián)合懲戒機制，通過給企業(yè)經(jīng)濟和名譽的雙重處罰，提高企業(yè)的違法失信成本，增加監(jiān)管的威懾力，形成對企業(yè)有效的約束和監(jiān)督，倒逼企業(yè)嚴格自律，最終形成行政監(jiān)管、信用監(jiān)管、行業(yè)自律、社會參與的綜合有效監(jiān)管新體系。

三是以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，建立破除“條塊分割”的協(xié)同監(jiān)管新模式

實現(xiàn)政府監(jiān)管職能需要通過不同層級職能部門的縱橫聯(lián)動，形成監(jiān)管合力。長期以來，各級政府部門都掌握著大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，但由于沒有經(jīng)過系統(tǒng)整理，相對分散且可用性較低，尤其是農(nóng)業(yè)部門市場主體量大、散戶多、監(jiān)管人員不足，未能形成有效研判與防范生產(chǎn)風險機制。跨部門、跨機構(gòu)協(xié)同監(jiān)管的基礎(chǔ)在于打破不同部門數(shù)據(jù)庫或者信息系統(tǒng)分割的“障礙”，傳統(tǒng)信息技術(shù)在支持各部門協(xié)同合作上存在一定制約，而互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)對于數(shù)據(jù)的獲取、分析和存儲功能使跨部門信息高速交換成為可能，為事中事后多方協(xié)同監(jiān)管提供了有效支撐。江蘇省建立了“全省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風險預(yù)警決策管控系統(tǒng)”，將農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)情況、基層監(jiān)管人員檢測與巡查信息實時上傳，并推送到上級監(jiān)管部門，及時進行分析研判，變“點監(jiān)管”為“鏈監(jiān)管”，通過大數(shù)據(jù)技術(shù)使農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)格化全程監(jiān)管得以實現(xiàn)。通過跨時間、跨空間的信息共享節(jié)約行政成本，規(guī)范與監(jiān)督監(jiān)管人員的行政行為，提高了效率。但目前許多信息管理系統(tǒng)也僅限部門條線人員使用，包括農(nóng)藥管理“金農(nóng)工程系統(tǒng)”、“江蘇省農(nóng)業(yè)執(zhí)法信息系統(tǒng)”等，未能跨部門對接。因此，要樹立大數(shù)據(jù)監(jiān)管理念，加強頂層設(shè)計，整合監(jiān)管資源，打破部門內(nèi)外“條塊分割”的體制，利用大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)構(gòu)建監(jiān)管公共平臺，內(nèi)嵌統(tǒng)一的監(jiān)管績效評價考核系統(tǒng)，讓監(jiān)管工作全程留痕可追溯，并通過“互聯(lián)網(wǎng)+”，拓寬公眾參與監(jiān)督的渠道和方式，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，依托外力倒逼主管部門依法履責，實現(xiàn)多部門協(xié)同聯(lián)合監(jiān)管，提高消費者信任度。

農(nóng)業(yè)普法現(xiàn)場 胡 婕 攝

四是以維護產(chǎn)業(yè)公平健康發(fā)展為目標，建立權(quán)責相匹、懂業(yè)務(wù)善服務(wù)的事中事后監(jiān)管高素質(zhì)新隊伍

面對當前事中事后監(jiān)管新要求，政府職能部門尤其是基層政府的監(jiān)管責任加大，需要加強基層監(jiān)管力量的調(diào)整，在機構(gòu)設(shè)置、人員素質(zhì)和技術(shù)設(shè)備方面相應(yīng)跟上。長期以來，農(nóng)業(yè)的主要任務(wù)是增產(chǎn)保供，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作起步晚，現(xiàn)有監(jiān)管人員的觀念和能力難以適應(yīng)事中事后監(jiān)管的新要求，不懂先進設(shè)備與大數(shù)據(jù)管理，事中抽查、行政指導(dǎo)不到位，事后執(zhí)法下不了手甚至不善用心協(xié)調(diào)監(jiān)管與服務(wù)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，監(jiān)管過程中怕主管、怕牽頭、怕?lián)煛⑴聠栘煹龋谪熑我庾R、知識結(jié)構(gòu)、專業(yè)能力等方面不匹配，監(jiān)管能力相對不足，導(dǎo)致市場主體不公平競爭，農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)難優(yōu)價。因此，基層監(jiān)管部門需要引進會業(yè)務(wù)、肯鉆研、善服務(wù)、懂法律的人才，合理調(diào)整事前審批與事中事后監(jiān)管人員力量，充實監(jiān)管隊伍，加強業(yè)務(wù)學(xué)習、交流研討、案例分析等各類有針對性的專業(yè)培訓(xùn)，提高現(xiàn)有基層監(jiān)管隊伍的責任意識、業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平，寓監(jiān)管于服務(wù)，以適應(yīng)事中事后監(jiān)管的要求。同時，落實責任追究制度，建立激勵機制，提高基層干部監(jiān)管積極性，確保產(chǎn)業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。□