自然資源資產(chǎn)離任審計環(huán)境構(gòu)建初探

徐思遠(yuǎn)+凌楓

【摘要】2015年，湖州市入選全國首批編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表及開展自然資源資產(chǎn)離任審計的試點城市之一。本文結(jié)合實地調(diào)研結(jié)果，從審計制度外環(huán)境構(gòu)建的視角出發(fā)，介紹了湖州市出臺相關(guān)法規(guī)文件支持審計工作開展的情況，從地方法規(guī)、績效考評、審計實施、責(zé)任追究等方面，總結(jié)出試點經(jīng)驗以供參考。

【關(guān)鍵詞】自然資源 離任審計 環(huán)境

一、引言

審計的順利實施離不開良好的制度環(huán)境。一個健全的制度體系可以讓審計有法可依，有章可循，并且有助于增強(qiáng)審計結(jié)論的權(quán)威性和說服力。對于自然資源資產(chǎn)離任審計這一全新的審計模式而言，制度保障尤為重要。由于時間較短，國家目前還未能在《審計法》中加入與自然資源資產(chǎn)離任審計直接相關(guān)的條文。在此過渡階段，需要地方政府以文件規(guī)范等形式彌補(bǔ)這一空白。本文以湖州市的試點經(jīng)驗為例，對審計制度環(huán)境的構(gòu)建進(jìn)行探討。

2015年，中共中央、國務(wù)院將湖州市確定為全國開展自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和自然資源資產(chǎn)離任審計的5個試點城市之一。湖州市以此為契機(jī)，于2016年相繼出臺了《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》《湖州市自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績效考核評價暫行辦法》《湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行辦法》《湖州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施辦法（試行）》等文件，從地方性法規(guī)、績效考評、審計實施、責(zé)任追究四方面進(jìn)行規(guī)范，為自然資源資產(chǎn)負(fù)債表編制和自然資源資產(chǎn)離任審計，在湖州市全面鋪開以及進(jìn)一步縱深發(fā)展搭建了制度平臺。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計地方性法規(guī)

湖州市人大在2016年通過湖州市首部實體性地方法規(guī)《湖州市生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)條例》，從審計依據(jù)與責(zé)任界定、內(nèi)容范圍、成果公告與應(yīng)用以及責(zé)任追究四方面，明確了對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計并實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究的規(guī)定，如表（1）所示。

三、自然資源資產(chǎn)離任審計現(xiàn)狀

目前，生態(tài)文明體制改革已得到全社會的高度重視，深化生態(tài)文明體制改革、完善制度供給的重要抓手是自然資源資產(chǎn)離任審計。開展自然資源資產(chǎn)離任審計，不僅是落實領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任的創(chuàng)舉，而且是對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的拓展和延伸。在《開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點方案》中，明確了在全國范圍推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計模式的階段步驟：2015年至2017年在試點范圍開展審計，2017年制定出臺領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定，自2018年起建立經(jīng)常性的審計制度。目前全國性的試點審計工作已經(jīng)開展，各級審計機(jī)關(guān)及相關(guān)部門高度重視，根據(jù)各地的資源分布、要素稟賦特點選取不同的資源組合納入審計范疇，以自然資源情況和干部履職情況作為切入點，圍繞自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，自然資源資產(chǎn)的使用、管理、監(jiān)管情況等內(nèi)容開展審計工作。在此基礎(chǔ)上，各地還探索采用地理信息、遙感測繪、全球定位等技術(shù)手段提高審計效率，為自然資源資產(chǎn)離任審計的全面推廣積累了豐富的經(jīng)驗。

四、自然資源資產(chǎn)離任審計績效考評

考核評價指標(biāo)對于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部以及審計人員都具有重大的指導(dǎo)意義，因此，在設(shè)計過程中應(yīng)當(dāng)充分考慮適用的對象范圍及其需求，使評價體系具備代表性、操作性、可比性、導(dǎo)向性。湖州市出臺的《湖州市自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績效考核評價暫行辦法》（以下簡稱《評價暫行辦法》）從責(zé)任指標(biāo)化、考核程序化、成果利用最大化三方面入手，構(gòu)建了適合本地實際情況的評價體系。

一是責(zé)任指標(biāo)化。《評價暫行辦法》從自然資源保護(hù)、自然資源利用、生態(tài)環(huán)境改善等方面，選取了最具代表性的二級指標(biāo)與三級指標(biāo)并賦予不同權(quán)重，通過指標(biāo)體系勾畫出考核內(nèi)容，如表（2）所示。

二是考核程序化。考核程序化可以使考核避免“一刀切”和“一步走”的現(xiàn)象，有助于增強(qiáng)考核結(jié)果說服力。在合理分配指標(biāo)權(quán)重的基礎(chǔ)上，科學(xué)統(tǒng)籌各個細(xì)分指標(biāo)做出總體評價。同時，由于各地的資源稟賦、歷史因素不盡相同，因此，還將橫向比較與縱向比較相結(jié)合，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任的履職情況做出較為全面、中肯的評價。

《評價暫行辦法》采用了量化指數(shù)與定性等次相結(jié)合的方式，在對上述三級指標(biāo)進(jìn)行量化的基礎(chǔ)上，得出自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績效的綜合評價指數(shù)。通過橫向比較綜合指數(shù)與全市平均指數(shù)的差異程度，按優(yōu)秀、良好、合格、不合格進(jìn)行評定；通過縱向比對該指數(shù)與以前年度的變化程度，按進(jìn)步、穩(wěn)定、退步三個屬性予以評定。如下圖所示。

三是成果利用最大化。對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源利用績效的考評需要付出成本，因此對考評的成果進(jìn)行充分利用，使其最大程度地發(fā)揮效用，避免考評時轟轟烈烈，考評后無人問津的現(xiàn)象出現(xiàn)。

湖州市將評價結(jié)果作為生態(tài)文明建設(shè)考核的重要內(nèi)容，并將其納入對縣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實績考核。對自然資源資產(chǎn)保護(hù)與利用績效突出的地區(qū)，給予表揚(yáng)嘉獎；對違背生態(tài)文明建設(shè)要求，突破耕地保護(hù)、水源保護(hù)、節(jié)能減排等“紅線指標(biāo)”，或嚴(yán)重破壞自然資源和生態(tài)環(huán)境的地區(qū)，實行“一票否決”，并追究相關(guān)責(zé)任。通過上述制度安排，能夠使考評結(jié)果得到高度重視和充分利用，從而使干部樹立綠色GDP發(fā)展理念。

綜上所述，考核評價辦法將自然資源資產(chǎn)的保護(hù)、開發(fā)、利用情況加以拆解、細(xì)分和量化，將考核過程層次化，使評價更加科學(xué)合理，在結(jié)果評價中又納入定性的級次指標(biāo)，彌補(bǔ)了量化指標(biāo)考核過于僵化的缺陷。同時引入縱向比較機(jī)制，將各地稟賦與歷史因素也考慮在內(nèi)，使最終的結(jié)論更加全面、客觀，對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部更具指導(dǎo)意義。

五、自然資源資產(chǎn)離任審計實施

審計實施方面的制度規(guī)范與審計工作的開展有著最為直接的關(guān)系。在《審計法》《審計準(zhǔn)則》等尚未對自然資源資產(chǎn)離任審計作出相關(guān)規(guī)定的背景下，地方出臺的審計實施辦法對審計工作的開展有著重要的補(bǔ)充作用和指導(dǎo)意義。

湖州市頒布的《湖州市領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行辦法》（以下簡稱《審計暫行辦法》），從組織領(lǐng)導(dǎo)、審計內(nèi)容、審計實施、報告評價、結(jié)果運(yùn)用等方面，對湖州市開展該項審計做出了相關(guān)規(guī)定，為審計人員提供了操作指導(dǎo)。《審計暫行辦法》提出要與績效考核評價指標(biāo)相結(jié)合，重點關(guān)注土地資源管理，水資源管理、森林資源管理、節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)境改善方面。

《審計暫行辦法》明確指出，審計中要做到區(qū)別對待、準(zhǔn)確評價、依規(guī)定責(zé)。這些原則的提出，既為審計人員在職業(yè)判斷與認(rèn)定上提供了依據(jù)，也有助于消除黨政領(lǐng)導(dǎo)干部不必要的顧慮，從而便于雙方就審計事項實現(xiàn)更好的溝通。如表（3）所示。

審計暫行辦法是湖州市法規(guī)框架構(gòu)建中與審計工作關(guān)系最為密切的文件，對湖州市審計工作的開展有著重要的指導(dǎo)意義。

六、自然資源資產(chǎn)離任審計責(zé)任追究

責(zé)任追究是保證審計整改落實的重要途徑，其作用不僅在于“懲前”，更在于“毖后”，通過問責(zé)機(jī)制，能夠促使有關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀。

湖州市出臺了《湖州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施辦法（試行）》（以下簡稱《責(zé)任追究辦法》），從問責(zé)層面完善了自然資源資產(chǎn)責(zé)任的制度框架。問責(zé)辦法的亮點有以下幾個：

一是與審計直接掛鉤。辦法中明確將“在工作檢查、干部考核、巡視巡查、事件調(diào)查、審計、環(huán)境督查等工作中發(fā)現(xiàn)責(zé)任追究線索”作為應(yīng)當(dāng)啟動調(diào)查線索的情形之一，將“自然資源資產(chǎn)負(fù)債表和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)論需追究責(zé)任”作為責(zé)任追究的情形之一，這使審計結(jié)論更具影響力，也有利于對審計發(fā)現(xiàn)問題并及時進(jìn)行整改。

二是問責(zé)對象多元化。相較于自然資源資產(chǎn)離任審計，目前只針對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部，該文件的監(jiān)察對象更具多元化：既包含了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，也包含了政府工作部門的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員，并且針對不同對象的問責(zé)情形有所不同。如對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)情形，偏重于“指使、授意或者放任分管部門……”，而對政府有關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員的責(zé)任界定傾向于“未按職責(zé)對本系統(tǒng)、本行業(yè)所屬企事業(yè)單位……”。此外，對問責(zé)情形還劃定了需要從重處理的情形。總之，問責(zé)對象的多元化以及處理方式的多樣化使該辦法更具有可操作性。

三是調(diào)查主體專業(yè)化。資源環(huán)境問題具有復(fù)雜性和多樣性的特點，其追責(zé)、定責(zé)工作無疑需要專業(yè)機(jī)構(gòu)的參與。辦法規(guī)定由環(huán)保部門作為問題調(diào)查的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設(shè)、林業(yè)、水利等部門負(fù)責(zé)其對口問題的調(diào)查，通過上述安排使調(diào)查主體專業(yè)化，提高了調(diào)查效率，增強(qiáng)了調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性與權(quán)威性。

四是與媒體監(jiān)督相結(jié)合。辦法中將“重要新聞媒體曝光嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害和資源破壞事件” 作為應(yīng)當(dāng)啟動調(diào)查線索的情形之一；將“被浙江衛(wèi)視《今日聚焦》和浙江日報《治水拆違大查訪》等省級以上媒體曝光，引發(fā)社會關(guān)注” 作為責(zé)任追究的情形之一”，充分借助媒體力量達(dá)到監(jiān)督的目的。

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