老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的困境與出路

姜維權(quán)+王熙凱+蘇嬋媛

“去產(chǎn)能”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革五大任務(wù)之首，其核心目的是通過淘汰落后過剩產(chǎn)能減小供給端壓力、釋放生產(chǎn)資源，緩解供需矛盾，從而為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和效率的提升奠定扎實(shí)根基。然而，實(shí)踐中“去產(chǎn)能”的落實(shí)和實(shí)施具有一定的難度。特別是對于一些傳統(tǒng)主導(dǎo)行業(yè)集中在產(chǎn)能過剩“重災(zāi)區(qū)”的城市而言，“去產(chǎn)能”將給地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面帶來深遠(yuǎn)影響。以遼寧省鞍山市為例，作為以“鋼都”著稱的典型老工業(yè)城市，長期以來經(jīng)濟(jì)增長嚴(yán)重依賴傳統(tǒng)主導(dǎo)行業(yè)——鋼鐵行業(yè)的發(fā)展和效益。當(dāng)產(chǎn)能過剩的陰影覆蓋傳統(tǒng)主導(dǎo)行業(yè)后，原有的經(jīng)濟(jì)增長自然難以為繼。這時(shí)，新的發(fā)展動能尚未培育壯大起來，傳統(tǒng)主導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展仍然牽一發(fā)而動全身。在此情況下，如何把握“去產(chǎn)能”政策實(shí)施的方式、力度和范圍，在克服和控制好短期沖擊的同時(shí)培育轉(zhuǎn)換新動能、抓緊發(fā)展新機(jī)遇，將“去產(chǎn)能”和“增動能”有效結(jié)合起來，是此類城市成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

傳統(tǒng)主導(dǎo)行業(yè)去產(chǎn)能背景下老工業(yè)城市的發(fā)展特征

第二產(chǎn)業(yè)拉動力減弱，經(jīng)濟(jì)增長出現(xiàn)瓶頸。鞍山是典型的老工業(yè)城市，長期以第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為經(jīng)濟(jì)增長的主動力。然而，逐年分解三次產(chǎn)業(yè)對鞍山經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)（見圖1），鞍山的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征正在發(fā)生著微妙的變化。2016年，第三產(chǎn)業(yè)對地區(qū)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)度達(dá)58.1%，首度超越第二產(chǎn)業(yè)23.1個(gè)百分點(diǎn)。顯然，第二產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)的拉動力正在明顯減弱。另如圖2所示，2014年以前，鞍山地區(qū)生產(chǎn)總值始終呈階梯式上升趨勢，經(jīng)濟(jì)增速也保持在全國平均水平以上。但此后各年，鞍山的地區(qū)生產(chǎn)總值增量和增速均顯著下降，尤其是2016年更是出現(xiàn)跳崖式斷層。2016年，鞍山地區(qū)生產(chǎn)總值僅為1440.8億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年下降10.8%，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入瓶頸期。

傳統(tǒng)主導(dǎo)行業(yè)整體低迷，貢獻(xiàn)能力大不如前。鞍山市被譽(yù)為“鋼都”，鋼鐵行業(yè)集中度高，全市有規(guī)模以上鋼鐵企業(yè)69家，重點(diǎn)企業(yè)為鞍鋼集團(tuán)公司。新中國成立以來，鋼鐵工業(yè)產(chǎn)業(yè)增加值一度占據(jù)全市規(guī)模以上工業(yè)增加值的半壁江山，加之鋼鐵行業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈條的牽動作用，其在鞍山經(jīng)濟(jì)中始終占據(jù)著舉足輕重的地位。近年，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾突出，總體運(yùn)行態(tài)勢嚴(yán)峻。2015年，鞍山最大的一家鋼鐵企業(yè)——鞍鋼股份有限公司虧損46億元。進(jìn)入2016年，鋼材價(jià)格回升帶動鋼鐵企業(yè)稍有回暖，但鋼鐵行業(yè)整體頹勢未改，短期無力擔(dān)負(fù)驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的重任。

經(jīng)濟(jì)潛在增長點(diǎn)較少，財(cái)政創(chuàng)收能力趨弱。在鞍山的現(xiàn)有工業(yè)產(chǎn)業(yè)集群中，體量最大的是鋼鐵及深加工產(chǎn)業(yè)和裝備制造產(chǎn)業(yè)。盡管近年也發(fā)展了一些新興產(chǎn)業(yè)，但尚未形成規(guī)模，僅有個(gè)別產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)比重能夠突破個(gè)位數(shù)。從財(cái)政收入水平來看，鞍山市一般財(cái)政預(yù)算收入增長率整體呈下滑趨勢，財(cái)政創(chuàng)收能力趨弱（見圖3）。

開放水平有限，對外創(chuàng)收能力差。鞍山市由于地緣的局限，對外開放的程度和水平始終有限。2008年以來，鞍山市的直接投資增長率呈下行趨勢，2016年更是首度出現(xiàn)了大幅負(fù)增長（見圖4）。2016年鞍山市全年進(jìn)出口貿(mào)易總額為27.3億美元，比上年下降4%。其中，出口總額17.5億美元，下降18.6%；進(jìn)口總額9.8億元，增長41.4%。主要出口產(chǎn)品中，鋼材出口下降幅度最大，為28.8%。

典型老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的出路

轉(zhuǎn)變陳腐觀念，構(gòu)建轉(zhuǎn)型發(fā)展頂層設(shè)計(jì)框架

以學(xué)習(xí)為先導(dǎo)，借鑒經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)趕超。傳統(tǒng)主導(dǎo)行業(yè)去產(chǎn)能雖然在短期內(nèi)可能在一定程度上拉低了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速，但也提供了一個(gè)自省不足和整理前進(jìn)的機(jī)會。另外，后進(jìn)地區(qū)擁有的特有優(yōu)勢就是可以通過借鑒來完成趕超發(fā)展，即廣泛學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，為我所用以提升發(fā)展速度和效率。其中，發(fā)展的中心和重點(diǎn)就是要轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路，確立轉(zhuǎn)型發(fā)展頂層設(shè)計(jì)框架，結(jié)合地區(qū)實(shí)際制定科學(xué)細(xì)化的特色化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和方案。

以發(fā)展為目標(biāo)，“去產(chǎn)能”和“補(bǔ)短板”并重。“去產(chǎn)能”不是要停滯不前，而是為了實(shí)現(xiàn)更好的發(fā)展。因此，在淘汰過剩產(chǎn)能、落后生產(chǎn)力的同時(shí)，有必要制定長期、全面的發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)政策引導(dǎo)，健全和完善多元化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系；與此同時(shí)，改造和優(yōu)化升級傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，密切關(guān)注科技創(chuàng)新等關(guān)鍵領(lǐng)域和處在成長期、擴(kuò)張期的高新技術(shù)企業(yè)和能夠取得自主知識產(chǎn)權(quán)且有市場潛力的項(xiàng)目，都是培育經(jīng)濟(jì)新熱點(diǎn)和新動能的重要途徑，進(jìn)而形成特色化的發(fā)展優(yōu)勢，真正實(shí)現(xiàn)“去產(chǎn)能”和“補(bǔ)短板”并重。

以服務(wù)為中心，健全“去產(chǎn)能”過程中的配套支持。“去產(chǎn)能”過程中可能經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段性陣痛以及企業(yè)分流人員的再就業(yè)壓力，必須牢固樹立大局意識，完善激勵(lì)政策，鼓勵(lì)企業(yè)主動退出過剩尤其是落后過剩產(chǎn)能，在符合國家產(chǎn)業(yè)政策的前提下，對主動退出產(chǎn)能企業(yè)予以稅費(fèi)減免、分流人員社會保障服務(wù)等措施的支持，同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全、技術(shù)等法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)資源要素市場改革，推動達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)要求的產(chǎn)能合理退出。另外，長期中還應(yīng)考慮做好重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)監(jiān)測分析，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各類風(fēng)險(xiǎn)因素的預(yù)研預(yù)判，形成動態(tài)防范和化解產(chǎn)能過剩的長效機(jī)制。

深抓市場主體，對癥下藥助推產(chǎn)業(yè)升級

科學(xué)調(diào)整傳統(tǒng)優(yōu)勢企業(yè)經(jīng)營方式，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。“去產(chǎn)能”不是要停止發(fā)展，而是要密切觀察、韜光養(yǎng)晦、蓄勢待發(fā)。一是企業(yè)要設(shè)計(jì)科學(xué)、系統(tǒng)的市場規(guī)劃，以市場需求為導(dǎo)向確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，理智選擇消費(fèi)市場和競爭對手，提高市場定位，在了解需求和競爭對手的前提下，結(jié)合實(shí)際制定符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)特征的產(chǎn)品規(guī)劃。二是要推進(jìn)多元化經(jīng)營格局，推動企業(yè)兼并重組做大做強(qiáng)，探索國際合作新模式，在化解過剩產(chǎn)能的同時(shí)帶動產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)、技術(shù)、服務(wù)等全產(chǎn)業(yè)鏈輸出，使自身產(chǎn)品結(jié)構(gòu)更合理，定位準(zhǔn)確、生命周期更長、延伸性更強(qiáng)，廣泛增加利潤增長點(diǎn)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。三是要提升對研發(fā)的投入和創(chuàng)新的重視，以創(chuàng)新推動產(chǎn)品和服務(wù)的升級換代，通過技術(shù)革新降低單位產(chǎn)值的材耗和能耗，保證生產(chǎn)要素的穩(wěn)定性和科技的領(lǐng)先性，提高產(chǎn)品附加值，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。

合理引導(dǎo)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展，提升生產(chǎn)效率和競爭力。一是要引導(dǎo)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)施科學(xué)生產(chǎn)經(jīng)營管理。通過建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，積極吸收現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)經(jīng)營理念，規(guī)范企業(yè)管理，提高單位生產(chǎn)效率。二是要重視科技的作用和知識的力量，提升對研發(fā)的投入和創(chuàng)新的重視，多選擇高端路線，以創(chuàng)新為驅(qū)動推動企業(yè)發(fā)展進(jìn)步。三是注重品質(zhì)，打造品牌，以質(zhì)量和信譽(yù)作為在市場中立足和制勝的法寶，做大做強(qiáng)自主品牌，力爭實(shí)現(xiàn)由“鞍山制造”到“鞍山創(chuàng)造”的蛻變。

廣泛吸引高端人才，提高單位勞動力產(chǎn)出效率

引進(jìn)一批人才，有時(shí)就能盤活一個(gè)企業(yè)，甚至撬動一個(gè)產(chǎn)業(yè)。要完善人才引進(jìn)政策體系，設(shè)立有效的激勵(lì)機(jī)制，明確高層次人才引進(jìn)的獎勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和保障措施，重點(diǎn)引進(jìn)能夠突破關(guān)鍵技術(shù)、發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、帶動新興學(xué)科的戰(zhàn)略型人才和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的領(lǐng)軍人才。要建立靈活的人才管理機(jī)制，強(qiáng)化分配激勵(lì)，統(tǒng)籌加強(qiáng)多層次人才隊(duì)伍建設(shè)，最大限度地支持和幫助科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，對做出突出貢獻(xiàn)的人才給予表彰獎勵(lì)，讓科技人員和創(chuàng)新人才得到合理的回報(bào)，通過科技創(chuàng)新創(chuàng)造價(jià)值。要創(chuàng)造人才發(fā)展軟環(huán)境，在全社會營造鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新、勇于創(chuàng)新、包容創(chuàng)新的良好氛圍，切實(shí)保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)，保障人才的合法權(quán)益，為人才發(fā)揮作用、施展才華提供更加廣闊的天地。

創(chuàng)造良好投資環(huán)境，擴(kuò)大對內(nèi)對外開放水平

以市場為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，減少對企業(yè)微觀經(jīng)營的約束和干預(yù)，穩(wěn)步推進(jìn)簡政放權(quán)，做好權(quán)力下放承接。大力精簡涉及市場準(zhǔn)入、工商登記、財(cái)稅金融等領(lǐng)域的審批事項(xiàng)和前置要件，按照“應(yīng)放盡放”原則，對于相同、相近或相關(guān)聯(lián)的審批事項(xiàng)一并取消或下放。強(qiáng)化市場在資源配置中的基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性作用，提高企業(yè)自主經(jīng)營、科學(xué)發(fā)展水平。

以培育為中心，助力市場主體發(fā)展。抓住轉(zhuǎn)型的最佳時(shí)期，加強(qiáng)培訓(xùn)輔導(dǎo)與財(cái)力、智力支持，積極培育戰(zhàn)略性新興接續(xù)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)其產(chǎn)業(yè)集群整合。要把握正確的投資方向和具有發(fā)展?jié)摿Φ耐顿Y領(lǐng)域，適度、持續(xù)加大投資力度，積極引導(dǎo)投資投向科技創(chuàng)新等關(guān)鍵領(lǐng)域和處在成長期、擴(kuò)張期的高新技術(shù)企業(yè)，以及能夠取得自主知識產(chǎn)權(quán)且有市場潛力的項(xiàng)目，培育經(jīng)濟(jì)新熱點(diǎn)和新增量。

以減負(fù)為重點(diǎn)，清理企業(yè)發(fā)展障礙。一是深化行政審批改革，進(jìn)一步提高行政審批辦理效率。進(jìn)一步優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，確保審批窗口既有審批事項(xiàng)受理權(quán)，同時(shí)具備審批授權(quán)，杜絕“體外循環(huán)”，真正實(shí)現(xiàn)“一個(gè)窗口”受理，“一站式”辦結(jié)。二是規(guī)范涉企收費(fèi)行為，全面落實(shí)收費(fèi)清單制度。強(qiáng)化對收費(fèi)清理工作的督促檢查，將已公布取消、停征、減免的收費(fèi)及時(shí)落實(shí)到位，堅(jiān)決遏制針對企業(yè)的亂罰款、亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象。三是加速政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化服務(wù)企業(yè)意識。切實(shí)轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，堅(jiān)決杜絕門難進(jìn)、臉難看、事難辦現(xiàn)象，努力提高服務(wù)企業(yè)、服務(wù)群眾的效率效能。四是全力打造誠信社會，構(gòu)建誠信的營商環(huán)境。持續(xù)強(qiáng)化誠信意識，努力構(gòu)建誠信政府，積極打造誠信企業(yè)，為構(gòu)建良好的營商環(huán)境奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

全面加強(qiáng)服務(wù)，提升金融資源配置效率

堅(jiān)持有扶有控，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下高效配置金融資源。首先，金融機(jī)構(gòu)要從戰(zhàn)略高度對鋼鐵企業(yè)實(shí)施差別化信貸政策，對有競爭力、有效益、有發(fā)展?jié)摿Φ暮诵闹е云髽I(yè)保持必要金融供給，對市場前景好、誠信經(jīng)營、產(chǎn)品適銷對路但暫時(shí)有困難的企業(yè)不斷貸，不抽貸，穩(wěn)妥滿足其資金需求。其次，要在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前提下提高金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)識別和防控能力，嚴(yán)格限制對手續(xù)不合法的新增產(chǎn)能建設(shè)項(xiàng)目、長期虧損失去清償能力和市場競爭力的“僵尸企業(yè)”、環(huán)保安全生產(chǎn)不達(dá)標(biāo)且整改無望的企業(yè)及落后產(chǎn)能提供新增金融支持，防止新增資金向無效領(lǐng)域流動。最后，進(jìn)一步規(guī)范不良貸款處置程序，對已經(jīng)形成的不良貸款正面對待，用足用好現(xiàn)有核銷政策，加快核銷進(jìn)度，做到“應(yīng)核盡核”，以盤活自身資產(chǎn)，釋放更多金融資源支持和培育先進(jìn)高效產(chǎn)能。

推動金融創(chuàng)新，提升金融機(jī)構(gòu)綜合服務(wù)水平。金融機(jī)構(gòu)要廣泛開展金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，拓展金融服務(wù)的廣度和深度，提供包容性、針對性更強(qiáng)的金融服務(wù)。一方面要調(diào)整經(jīng)營思路，在信貸審批方式上改進(jìn)唯實(shí)物抵押論，更多關(guān)注貸款對象的發(fā)展?jié)摿晚?xiàng)目前景，擴(kuò)大無形資產(chǎn)的抵押擔(dān)保作用。另一方面，要轉(zhuǎn)變經(jīng)營方式，不拘泥和局限于傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，大力發(fā)展中間業(yè)務(wù)，緊緊把握自身特點(diǎn)開展金融產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，結(jié)合服務(wù)對象的特點(diǎn)提供內(nèi)容更為廣泛、更具深度、針對性更強(qiáng)的金融服務(wù)，打造適合不同企業(yè)類型的全方位多元化打包性“一站式”金融服務(wù)體系，探索開展投資銀行、投貸聯(lián)動等創(chuàng)新業(yè)務(wù)和服務(wù)模式，引導(dǎo)信貸資金更多流向產(chǎn)品升級、技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)整合和出口支持等方向，有效支持過剩產(chǎn)能消化和轉(zhuǎn)移。

改善融資結(jié)構(gòu)，拓寬企業(yè)多元化融資渠道。拓寬和創(chuàng)新多元化融資渠道，完善多層次的資本市場體系，著力強(qiáng)化金融功能，吸引社會閑置資本服務(wù)于地區(qū)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。金融部門應(yīng)加強(qiáng)與政府的溝通協(xié)調(diào)，強(qiáng)化金融市場的相關(guān)知識宣傳和培訓(xùn)，對企業(yè)進(jìn)行財(cái)務(wù)融資、經(jīng)營管理、市場營銷等全方位輔導(dǎo)，同時(shí)引導(dǎo)有條件的企業(yè)利用票據(jù)和債券市場等直接融資工具籌資，利用多層次資本市場提升股權(quán)融資比重，提高直接金融比例，降低企業(yè)負(fù)債率，改善社會融資結(jié)構(gòu)。開發(fā)中小板、創(chuàng)業(yè)板、新三板和四板市場，為處于創(chuàng)業(yè)初期的中小微企業(yè)提供權(quán)益性資本以支持其發(fā)展。鼓勵(lì)和支持PPP項(xiàng)目融資模式，積極配合加大項(xiàng)目推介，推動項(xiàng)目操作性和資金使用效率的提升。此外，還可利用兩個(gè)市場，支持有條件的企業(yè)到境外上市、發(fā)行人民幣債券，推動跨境人民幣內(nèi)保外貸、外保內(nèi)貸、融資租賃等業(yè)務(wù)的開展，廣泛拓寬多元化融資渠道。

加強(qiáng)貨幣信貸支持，兼顧“去產(chǎn)能”與“謀發(fā)展”。在貨幣信貸政策引導(dǎo)方面，加強(qiáng)定向調(diào)控，發(fā)揮資源配置作用與資金價(jià)格杠桿功能，引導(dǎo)信貸資金更多流向產(chǎn)品升級、技術(shù)改造、產(chǎn)業(yè)整合和出口轉(zhuǎn)移等方向，流向亟須支持的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和具備發(fā)展?jié)摿Φ男屡d產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新企業(yè)，在有效支持過剩產(chǎn)能消化和轉(zhuǎn)移的同時(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。對于能夠兼顧“去產(chǎn)能”和“謀發(fā)展”，在此領(lǐng)域做法新、收效好的金融機(jī)構(gòu)在貨幣政策工具使用等可能的范圍內(nèi)提供適當(dāng)?shù)膬?yōu)先和優(yōu)惠政策支持；另外，合理利用現(xiàn)有下崗失業(yè)人員小額擔(dān)保貸款等專項(xiàng)信貸政策的同時(shí)，探索金融支持創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的可行性政策，為“去產(chǎn)能”過程中分流人員的創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供有力的信貸資金支持，以盡可能地引導(dǎo)金融、人力資源的優(yōu)化配置，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展服務(wù)。

（作者單位：中國人民銀行鞍山市中心支行）