民間金融規制的路徑選擇

王蘭

世界銀行將民間金融界定義為未被中央銀行、監管當局所控制的金融活動。換言之，主要指那些游離于正規經濟領域之外的金融組織或行為。因此，對于在一國經濟體系中扮演重要角色卻很可能遭遇嚴厲管制而愈發趨向地下化發展的民間金融而言，適宜的規制路徑選擇將有助于其擺脫“污名化”的標簽，并能有效凸顯其助益于一國經濟尤其具有普惠性質的金融體系發展壯大的重要價值。

域外民間金融規制路徑的比較借鑒

中央—地方分層協作管理：組織化規制路徑

這種模式主要是將具有互助合作性質的民間融資活動通過組建特定機構的方式予以組織化管理，典型的如廣泛存在于歐洲和英美等發達國家的信用合作社、貸款協會等組織。

作為誕生地的德國，早在100多年前就創立了信用合作社，之后逐步完善形成體系化的合作銀行機制。遍布德國城鄉各地的金融合作組織主要有三個層次：基層組織是基層信用合作社，主要由農戶、小農場主、中小企業等作為社員入股組成，由社員依照“一人一票”原則施行民主管理，并直接為社員提供金融服務；第二層是區域性合作社聯盟（區域合作銀行），由地方信用社入股組建而成，主要為地方合作銀行保存存款準備金并提供閑置資金融通，并充當頂層和基層金融合作組織的中介；第三層也即頂層為中央合作銀行，是全國性的中央管理機構。在這三級結構下，各層合作組織均為獨立的法人經濟實體且沒有隸屬關系，由此形成自下而上入股、自上而下服務的治理模式，并就此構建為穩固而強大的互助性金融集體組織體系。作為德國典型的民間金融組織，信用社和合作銀行主要通過自我監管、行業協會監管實現風險控制，政府很少干預其具體經營活動，只是在法律和政策層面給予扶持，前后出臺了《合作社法》和《中央合作銀行法》，有力地支持了德國農村合作金融的發展。

美國信用社組織發展晚于歐洲，但在20世紀20年代就得到長足發展，并組建為非營利性的民間合作金融機構。在美國聯邦和地方政府注冊成立的信用社主要有三種形式：一是由同一職業的雇員組成的職業性信用社；二是同一行業職員組成的行業性信用社；三是社區內的居民組成的信用社。其中，職業性信用社占比最高。這些信用社的基本特點在于，其會員一般來自同一社區、職業或社團組織，通過自愿申請入社，交納適當的股金，既可享有社員的存貸款、獲得紅利和作為會員的選擇合作社管理者等權利。由于信用社具有合作金融的基本屬性，美國政府在管理上也施行了有別于商業銀行的優惠政策扶持，如通過《美國聯邦信用社法案》明確規定信用社可免除納稅、不交存款準備金，以及存貸款利率自主決定等，甚至為其提供特定的信合保險機制，以保障并增強其財務安全，促使其逐步成長壯大而成為與正規銀行體系相抗衡的一支獨特的民間金融力量。目前，美國仍然維持各州與聯邦的信用社法并存，這樣既能維持信用社運作的適用性，也能促進信用社的創新性。此外，美國政府還專門成立了信用社全國管理局，以及各州的監管機構或專職官員來施行管理。之后，又成立了“各州信用社監督專員全國協會”，以協調各州監管上的沖突。

在英國，信用合作組織發展過程中，除了最早萌生于合作批發協會內部并最終改組而延續至今的合作銀行外，還有其他兩類合作金融機構，即信托儲蓄銀行和房屋貸款協會。這些金融合作組織也主要是面向城鄉中低收入群體、中小企業等提供信貸服務。以房屋貸款協會為例，它是一種以合作互助方式為會員購房提供貸款的民間金融集體組織。由于在合作、非營利的理念下采取會員制安排，其風險控制和管理成本相對較低，故可自行設定較低的貸款利率和較高的存款利率，受到民眾普遍追捧，在英國金融業中也獨樹一幟，長期發揮普惠金融的積極功效。對此，英國政府主要通過專門法律予以管理，并指定同樣具有互助儲蓄性質的友誼社負責執行相關的監管事務。

正規化監管：賦權式規制路徑

該模式是將民間融資組織通過具體立法以納入正規經濟領域，典型的如日本、我國臺灣地區均將民間輪轉儲蓄會通過單獨立法或納入民法典的方式，將其予以正規化為正式金融機構，并最終受到金融法的監管。

在日本的前工業化時代，輪轉儲蓄和信貸協會（即無盡組織）作為民間自發的互助組織，在當時成為日本民眾普遍認同的主流融資工具。之后，隨著無盡組織的逐步商業化發展，日本當局在全面調查、評估利弊的基礎上，出臺了《無盡金融法案》。根據該法案，所有的無盡組織必須以公司形式存在，且注冊資本金至少為15000日元。由此，通過立法將非正規的民間金融組織正規化為正式的金融機構。日本當局依據該法，將80%的無盡組織合并組建成多家聯合股份公司。此后，日本政府又通過了《互助銀行法案》，將大部分的無盡組織轉變成了既能接受定期的“會金”，又能吸納存款和發放貸款的互助銀行。隨著互助銀行合并成風的趨勢發展，及其業務范圍與一般商業銀行并無差異的事實考慮，將互助銀行轉變為一般性商業銀行成為日本政府的一項重要議題，并最終于1990年前將幾乎所有的互助銀行改組為商業銀行，完全納入正式金融的監管范疇。

我國臺灣地區的民間輪轉儲蓄會（標會）亦由來已久，并因其便民且高效的特質而成為臺灣地區家喻戶曉、民眾較廣泛參與的民間金融組織之一。盡管在日據時期以及光復后的一段時期內曾被改組整頓為民營合會儲蓄公司，并逐步升級為中小銀行而被納入正規經濟領域，但隨之業務量的下降，最終仍回歸到民間合會的形式。由于考慮到民間合會對互調劑資金余缺、緩解金融機構信貸資金相對短缺等壓力、促進臺灣私營中小企業興盛的市場結構等方面起到不容置疑的重要作用，以及為了“統一司法標準，明確合會法律關系，減少司法審判矛盾”等目的，臺灣立法機構最終在1985年修訂的“民法”債編中加入了民間合會的內容。在該編中，立法明確規定了合會、合會金、會款等法律含義，以及合會契約的成立要件、合會一般運作規則等，具體包括了會首對會款的妥善保管義務、會首之約定概括承受、會員債權轉讓要經會員全體同意等規則。此外，還規定了會員無法履約時的會首墊付義務，以及發生倒會事件時，會首及已得標會員應給付之各期會款，應于每屆標會期日平均交付于未得標之會員，以此強調了會首的連帶責任。當然，為了有效控制民間合會的交易風險，該編還規定了會員非經會首及會員全體之同意，不得隨便退會或轉讓會份等內容。

聯保式監管：內部風控規制路徑

這種規制路徑以在全球100多個國家得到復制和成功推廣的格萊珉銀行（Grameen Bank）為典范。舉世矚目的格萊珉銀行是由孟加拉國經濟學家穆罕默德·尤努斯博士于1983年創立的鄉村銀行，它專門向該國農民、婦女或窮人發放小額貸款，并已成為一國普惠金融的核心標桿。正是由于秉持一個基本理念——無論人民多窮，哪怕他沒有任何可以抵押的物品，都給予小額貸款，使得該組織能真正服務于大眾，并已經幫助數百萬人口脫貧。同時，格萊珉銀行自身的經營也取得了良好的績效，其貸款還款率高達98.89%。成功之道就在于格萊珉銀行特殊的制度創新。格萊珉銀行不是通過借款人提供抵押的方式，而是獨創了小組信用聯保的方式，加之與銀行的監控相結合，形成有效的風險控制機制。

從風控的組織結構來看，格萊珉銀行設立集體負責的監督人，如果聯保小組中的任何一位成員無法按時還貸，該小組的其他成員未來的貸款就會受到約束甚至會被停止貸款，而若能及時還貸，銀行就會相應提高該組的授信額度，這種激勵和信用約束機制使得小組成員通常會互相幫助、互相監督以確保每位成員按時還款。此外，格萊珉銀行還為貸款人提供生產性指導服務。例如，在每周一次的中心會議上，格萊珉銀行的信貸員都會組織貸款農戶進行生產技術和產品銷售等經驗交流；此外，該銀行還專門成立了農業基金會、漁業基金會、紡織基金會、信托基金會、鄉村基金會等組織，并在每個縣設立一個分會，負責向貸款的農戶提供農業技術指導和產銷服務。這不僅利于貸款人提高使用貸款的效率，也有利于其真正擺脫貧困。

總體而言，格萊珉銀行以發展微小金融的形式，采取相對比較獨立的聯結方式進行全面的規制方式，把小規模非正規組織轉變成為金融中介而建立永久貸款基金。借助人際關系組織的內部信息優勢和集合抵御風險能力，用動態激勵機制和內部約束機制的設計解決了無抵押造成的信息不對稱問題，克服了有限信息和有限理性產生利己的機會主義行為，從而實現了高達98%的還款率。此外，在發展中國家也存在大量的非正規金融中介組織，提供服務包括借款人及其活動的確認，進行全面的非正規金融的服務，促使和培育共同責任組織形成和監管貸款收回。

域外民間金融規制路徑的評析

盡管從最為狹義的塞爾茲尼克定義出發，規制僅被視為“公共機關對社區認為有價值活動所行使的持續而集中的控制”，但塞氏的界定顯然僅針對可以納入到公共機關行政權力射程的正式體系（如正式機構及其行為等），而屬于非正規經濟范疇的民間金融，毫無疑問地在前述的自發實踐中，已然拓展了規制形式，而漸次呈現出一種融合了公共與私人、組織與個體、禁止與激勵、分立與互溶的四大發展框架，并且在相關的維度中尋求契合各種多元民間融資形式的表達。

就“公共與私人”框架而言，主要表征的是規制目的導向中如何銜接好公共利益與私人利益的關系。其個中的微妙就在于，并非單純的私人利益集合就等于公共利益。例如，民間金融的公共利益應考量持續穩定的資金供應，但私人利益更多是出于個人收益最大化的博弈。因此，良好的規制公共選擇，應致力于實現這種“總體福利”的帕累托最優，而成為早期波斯納式的邊際最優的信徒。那么，“中央—地方”的分層協作管理模式，就可以被解讀為通過設定由上而下的宏觀調控目標而強調公共利益，地方自治組織則更多賦予私人選擇執行目標的自主性，來自行達成公共與私人目標的并存。對比而言，格萊珉銀行模式本身就是微觀于社區的，因此其宏觀的公共利益更容易被拆解為具體的每一個融資行為的穩健完成，由此通過聯保創新所銜接起的社區規制力量，將是融資雙方利益能夠獲得一致訴求的穩定器。因此，規制也將達成運行的效率并兼顧雙贏。這兩種模式，也可視為針對不同規模的民間融資所施行的相關路徑。

就“組織與個體”框架而言，其主要討論如何獲得規制的力量，并確保這種力量的有效性和經濟性。這種規制力量并非刻意通過簡單的越有強制力就越有規制效果的譜系進行刻畫。相反的，民間金融的地下化轉化能力，一方面使得強制性的法律執行常常效果不佳，另一方面又使得那些屬于不完備的金融合約、非高質擔保且弱法律執行并存的民間借貸，卻實現了比正規金融更低的違約率。因此，著名的諾貝爾經濟學獎得主德·索托，通過秘魯公共運輸等成功轉型的例子斷言，賦權式的規制可能遠比嚴格的限制更有利于非正規經濟的管理。正規化的規制模式，就是致力于通過對非正規經濟組織的立法認可，并借助這種認可獲得對其合規經營的引導。這也正被日本無盡組織、中國臺灣地區民間合會轉型為正規金融公司的經驗所印證。此外，個體的維度，主要關注如何通過私人積極參與規制，來實現受規制對象的自律型管理。例如，通過成員間的相互監督、違法舉報，來實現“被規制的私人主體合法、有效、積極參與規制，又無須放松規制”的良好效果，從而有助于改善組織正規化抑或法律監管化過程中可能存在的執法上的抵觸等問題，并實現規制者與被規制者之間的有益互動。

就“禁止與激勵”框架而言，則可以追索至德·索托提出的更具世界影響力的“資本的秘密”體系上。在禁止的維度上，德·索托認為，第三世界國家中普遍存在缺乏支持產權和創業的法律體系，其高企的準入門檻實質上構成了一種“鐘罩”，使得大量禁止性規制成了“不合法協議”存在的溫床，并很容易就此導致“監管對象脫域”等規制失靈問題。與此相對應的激勵維度，則源于資本主義經濟學理論的“初始性”假定，即私人利益最大化將使得社會總體福利最大化，故私人財產權利配置至少也將因其能使社會整體產生關聯性收益而獲得合法性。基于此邏輯可知，在民間金融的規制進路中，長期被忽視的正是這種激勵措施，盡管這種做法目前已普遍存在于普惠貸款和扶貧項目中。為此，既有研究甚至提供了包括市場準入、區域競爭、稅收減免、價格上限、信息保護、主體身份轉換等完整的激勵規制工具箱，以形成差異化及多樣性的規制內容選項。當然，這兩個維度并非不能兼容在一種規制框架內，恰恰相反，在現實中這種共生幾乎是必然的。例如，有力支持美國信用社體系良性運行的，恰恰是美國較完備的個人信用機制，其本身就是一種優惠集合機制，因這種關聯互動使得美國信用社壞賬準備率長期維持在較低的水平。

就“ 分立與互溶” 框架而言， 由于其代表了一種晚近“新治理”（NewGovernance）浪潮，將傳統的各自獨立且不交互的正式規制體系（行政與司法規制）和私人規制體系（社區軟法規制），通過特定的私人參與而促成一種交互式的規制模式。需要甄別的是，這種私人參與同前述的私人維度有所聯系又有所區別。此處的私人參與強調的是私人在規制角色中的扮演，而前者的私人維度是在私人構成的組織中進行的規制職能優化。例如，最常見的私人參與，就是問責制的適用。換言之，通過確定參與規制的角色與職權，允許被規制者通過質詢等手段行使監督權，被問責者須予以回應說明從而實現全程監督；也包括作為問責結果之一的責任追究，即當被問責者發生角色錯位、利益沖突、不能回應、重大決策失誤等情形時，應當承擔相應的法律責任。不過，這種問責式的私人參與，主要目的在于解決規制中存在權力尋租等問題。此外，私人參與更直接的方式，則在于積極利用私人參與者的知識和組織（行業）資源，通過對行業規章、組織自律公約在內的軟法規范予以硬法化的認可，并充分挖掘社區組織、行業協會等非政府機構的公共規制職能，實現非正式規制與國家立法、司法、行政等正式規制力量的銜接。誠然，這種協同整合型力量的再造，并非重回分立維度上的“命令—控制”型監管向自我規制模式的切換，而是二者深度融合的結果，這對于游弋在正式經濟體制之外且又亟待有效調控的民間金融而言，更顯得意義重大。

對我國民間金融規制路徑選擇的啟示

可以說，發達國家與發展中國家所展示的規制范式，呈現出一種整合正式規制力量和非正式規制力量的融合發展態勢，并且不囿于對特定范式的強調。這與我國目前主要訴諸行政監管的規制模式存在明顯不同：由于金融監管的滯后性，其執行多停留在事后且糾紛生成之時，此時的解決核心已然躍遷到了如何迅速擺脫民間融資引發的諸多社會問題，已非單純的金融秩序問題。

實際上，從民間金融的正規化視角來分析，需要從合法利率上解決其運營的激勵問題，從資本要素供給上優化其投入的渠道，從運營成本上來協調其持續運作的激勵。因此，利率、資本和成本這三大要素的均衡，正是橫亙在民間金融規制路徑選擇的主要價值支點，也將是民間金融最終走向正規化的核心內容。

根據上述四大框架的分析，對于已然非常強大的正式規制體制而言，首當其沖的是要解決其規制成本的問題，而融合私人維度和加強與非正式規制之間的協同整合，將帶來一種執法資源上的補充，并借助私人參與維度下的行業內部成員監督、聲譽懲戒等機制，以及行會章程、自律公約等軟法規范而獲得更低成本且更高效率的規制效果。換言之，融合非正規規制力量的協同規制模式，才能利用非正規組織業已形成的關系網絡和治理規范，達到降低正式規制的成本耗費，并優化其規制的結構和實效性。此外，利率和資本亦是攸關民間金融的未來走向。整體來看，應在尊重供求定律的基礎上，挖掘事前的軟法激勵功能，也就是通過債權登記、證據固定、資金監管、征信識別等，架設NPO等非營利組織，從而吸引更多的資本投放到民間金融的供給側，也只有這樣才是壓低民間融資極易畸高的利率水平的標本并治方法。

在此意義上，民間金融的規制路徑選擇，實際上應落腳于如何茁壯其尚處于自發且草根層面的軟法規制機制，并在這種軟硬兼施的規制頂層設計中處理好行業協會、社區組織等有助于集體行動的自組織建構，以及這些非正規力量融合到正式規制體系中可能存在的兼容性問題等。

（作者單位：廈門大學法學院）