探索農村宅基地退出機制

摘 要：建立宅基地退出機制是實現集體建設用地高效利用、節約集約利用土地資源的必然要求。農村宅基地退出機制是提高土地利用效率，保證耕地占補平衡，增加耕地總量，緩解城鎮建設用地緊張的重要措施。合理的閑置宅基地退出機制的建立，有利于改善農民生活居住環境，有利于農村的現代化建設，有利于把不適合居住環境的村莊進行易地搬遷，有利于把大量閑置的宅基地集約利用，通過增減掛鉤的方式用于其它用地建設發展。有利于通過占補平衡的方式增加城鎮建設用地指標，穩步推進城鎮化的發展。農民在這一過程中通過就業提高收入水平，有助于農民脫貧致富，補齊貧困短板，實現全面建成小康社會。探索在保障農民利益基礎上的宅基地退出改革舉措，對加快農民致富步伐，保護農村生態環境，促進城鄉統籌發展，穩步推進城鎮化的建設有積極的現實意義和實踐價值。

關鍵詞：探索 宅基地 退出 機制

一、完善宅基地退出機制的必要性

2017年中央一號文件指出：“加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點范圍。統籌協調推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得的宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償。”宅基地退出機制主要集中在宅基地退出的必要性，退出的難題，退出的模式和影響因素以及退出機制設計和退出補償研究方案等方面。加快農村宅基地退出機制的建立對于緩解城鄉建設用地緊張的矛盾，保護耕地，提高建設用地節約集約利用總體水平，統籌城鄉生產生活生態空間，提高土地利用效率等方面至關重要。建立農戶宅基地退出機制有利于城鄉建設用地的供應，有利于城鎮化水平的穩步提高，有利于農村剩余人口轉移，有利于改善農村生態環境，有利于農民脫貧致富，有利于加快農村全面建成小康社會的步伐。

隨著我國城市化進程的加快，將會有越來越多的農民到城鎮工作和居住，大量的農戶外出務工在改變社會的同時，也使土地利用出現了對比性的變化，城市地區不斷增加的土地需求以高質量的耕地為代價，農村地區居住用地面積總量的增加和大量“空心村”的出現。農村宅基地閑置或低效利用現象比較嚴重，根據中國科學院的研究測算，中國空心村土地整治增地潛力約為1.14億畝，實現城鄉統籌下的遠景潛力高達1.49億畝。國家統計局公布，2016年我國的城鎮化率為57.35%，大量農民涌入城市不僅沒有騰退出農村建設用地，相反全國建設用地緊張，農村居住點無序擴張和農村建設用地粗放經營等問題越來越突出，農村“空心村”現象嚴重。據中國科學院地理科學與資源研究所統計，目前中國農村宅基地15%—20%處于閑置狀態，浙江省部分地區閑置率高達60%以上。據河南十三五規劃目標顯示，未來幾年，河南省將全力推動具備條件有意愿的農業轉移人口舉家落戶城鎮。據測算，河南省每年約新增180萬城鎮人口，如果這些人愿意退出宅基地，那么河南每年將有近5萬公頃宅基地可以退出，這說明，農村宅基地退出潛力巨大。中國社會科學院在 2012年度發布的《中國鄉村發展研究報告農村空心化及其整治策略》一書中提到，分批循序漸進推進城鎮化的情況下，通過建立科學的宅基地退出與盤活機制、農村人口轉移機制，那么全國可以實現綜合整治的潛在土地可以達到757.89萬公頃。因此，在經濟發展、城鎮化不斷深化的情形下，宅基地退出成功與否直接關系到城市建設用地短缺和農村宅基地閑置兩者之間的矛盾能否解決。

二、建立宅基地退出機制面臨的問題

引導農民自愿有序退出空閑宅基地對于提高農村土地利用效率，推進新型城鎮化建設具有重要意義，據農村的調查結果顯示，具備退地條件的農戶越來越多，但愿意退出的較少。究其原因，宅基地使用權制度承載的復雜功能形成外部障礙，無償取得與無期限使用導致農戶退地缺乏外在壓力，低標準補償抑制了農戶退地的內在動力，退出機制缺失對農戶退地造成現實困難。破除農民退地的外部障礙，提高農民退地的積極性，通過完善宅基地使用權制度和建構合理的宅基地退出機制，為宅基地退出提供制度約束和可行路徑。農村宅基地退出的根本目的是為了集約、節約使用土地，加強對土地資源的管理和利用。目前，我國農村宅基地的退出面臨著管理制度的滯后與虛置、運行程序的繁雜與低效、處置監督的缺失與無序、權益保障的乏力與混亂、思想觀念的影響與束縛等方面的困境和障礙，需要對這些困境和障礙進行客觀深入的分析。

從管理體制的角度看，農村宅基地與房屋建設規劃和行政監管存在缺失，主要表現為，審批力度不夠嚴格，對新增宅基地的審批未充分考慮農民剛性需求；沒有制定宅基地收回程序、責任主體及補償等；退出機制審查不足，對已故房主和一戶多宅的審查力度不夠；村莊規劃的缺失導致農村建設無序發展現象十分嚴重。退出宅基地的利用與收益分配不明確也是阻礙宅基地退出的關鍵因素。一方面，退出的宅基地利用規定不全面。政府為了獲得更多的補償資金，會將退出后的宅基地流轉為建設用地，以保證退出宅基地用戶的補償資金，這樣可以獲得較大的經濟效益但與此同時可能不利于耕地的保護。另一方面，退出宅基地的收益分配比較模糊。當退出的宅基地流轉為建設用地時，隨著城市與工業的快速發展，這部分建設能夠創造出巨大的經濟效益，這些巨大的經濟效益都被政府與開發商所獲得，農戶僅僅獲得小部分的補償，這也是農戶不愿意退出宅基地的關鍵所在。

三、探索宅基地退出機制的實踐與思考

宅基地退出機制是以宅基地退出行為為核心的整套機制。既包括以宅基地為中心的退出機制，也包括確保宅基地退出行為順利實現的補償和保障機制，主要是在于推動宅基地退出行為順利實現，提高土地利用效率，保證耕地占補平衡，增加耕地總量，穩步實現城鎮化和工業化，維護社會穩定。認真總結農村宅基地制度改革試點經驗，在充分保障農戶宅基地用益物權、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權，維護農戶依法取得宅基地占有和使用權，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用農村空閑農房和宅基地，增加農民財產收入。對改革試點的經驗進行充分論證，因地制宜的制定適合本地宅基地退出的制度，在充分做好農民思想政治工作和宣傳制度的同時，循序漸進的推進宅基地退出行為。

宅基地制度的建立是為了保障農民的居住權利，充分體現了福利性與社會保障性的特點。但是隨著經濟社會發展水平的提高，城市化進程也不斷加快，農村中土地資源閑置浪費情況嚴重與城市發展過程中不斷增強的用地需求形成矛盾。現有的宅基地退出機制面臨諸多問題，且有的根本無法正常實施，導致宅基地無法實現有效退出，土地資源無法實現優化配置，因此，需要從制度層面來完善宅基地制度，探索宅基地資源的有效退出機制，解決宅基地閑置浪費的問題，實現城鄉統籌發展，優化土地資源配置，促進農民增收。

四、完善宅基地退出機制的舉措

要構建完善的宅基地退出機制，實現宅基地順利的退出，離不開完善的社會保障機制。從宅基地制度設計本身來講，宅基地的立法考量是出于對農民居住條件的保障，讓他們有最基本的居住條件。雖然在市場經濟條件下，我們更注重宅基地的財產屬性，但是宅基地本身的福利性與保障性還是不能忽視。因此，為保證宅基地退出順利實現，健全的社會保障機制比不可少。健全社會保障機制需要從改革戶籍制度開始，逐漸消除城鄉二元結構。之所以需要改革戶籍制度，是因為戶籍制度與公共服務和社會福利掛鉤。因此，改革戶籍制度是完善社會保障機制的一個重要方面。雖然我們全面深化改革已經明確了戶籍改革，但是有的農民退出宅基地后就到城市務工或者定居，長時間留在城市里面，他們要想享有與城市居民同樣的社會保障待遇，就需要通過改革戶籍制度這一途徑來加以實現，尤其是子女在城市上學的入學更是牽動著每位進城務工父母的心。

宅基地使用權作為一項用益物權卻具有類似所有權的特征，例如在行使期限上沒有限制，這也成為農民多占宅基地的一個原因。但是，宅基地無期限使用會對宅基地使用的公平性帶來不良影響。因此，建立宅基地有期使用制度是有必要的。建立宅基地有期使用制度，可以保障宅基地使用的公平，解決宅基地使用過程中所激發起來的矛盾。國務院在 2015 年就出臺的《深化農村改革綜合性實施方案》中就提到要探索宅基地有償使用制度。因此，如何構建具體的宅基地有償使用制度成為研究的目標，有償使用制度是針對超標占用宅基地或非法獲取宅基地而建立的，探索推行宅基地有償使用制度的目的在于增加農民保留宅基地的成本，使宅基地預期成本高于預期收益，給農民形成經濟壓力，從而推動宅基地推出。在設計宅基地有償使用制度上，我們也要認真考慮。

2017中央一號文件規定：“允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償。鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力。”探索建立宅基地退出補償機制，嘗試推進宅基地退出的可行路徑。建立農村宅基地退出平臺，設立宅基地退出補償專項基金。首先，探索建立農村宅基地退出收購儲備制度。可以由政府設立具有儲備、融資、管理等職能的農村宅基地退出收儲中心，對農戶退出的宅基地進行收購、儲備、復墾和指標置換。其次，為了彌補政府主導實施的農村宅基地退出補償資金的不足的問題，可按照“政府+社會資本”的投資模式設立宅基地退出補償專項基金，同時與農村宅基地退出收儲中心相結合，由農村宅基地退出收儲中心統一運作，確保資金落實到位。建立多元化的宅基地退出補償方式，一是對于退出宅基地又自愿不再申請新的宅基地但仍選擇在農村生活居住的農戶可以實行農村住房實物補償，也就是產權置換，政府統一規劃建設置換房。二是針對具有一定經濟條件且已在城鎮就業安居的農戶或有意向進城購房安居的農戶，實行一次性貨幣補償。三是針對不愿意接受一次性補償的農戶，可以將退出的宅基地按照一定面積標準折成宅基地股權，以股份的形式量化成農村集體資產，參與農村集體股份合作經營，并投入到農村集體建設用地市場中，農戶可按股份享受集體建設用地收益分紅，具體入股標準可以由農戶和農村集體經濟組織協商確定。農村宅基地退出補償標準應該包括對地和房兩個部分的補償，首先，宅基地使用權退出的補償標準可以按照宅基地使用權面積進行農村住房實物補償或城鎮購房貨幣補償，具體補償標準應考慮宅基地區位等因素影響，參考征地區片價格，預期收益，地域差異性等多因素加以確定。同時，政府應引入第三方評估機制，研究和制定合理的宅基地價格評估體系，運用科學的評估方法對每一宗宅基地的市場價值進行科學的測算和評估。其次，房屋（包括附屬物）的拆除根據不同結構的房屋重置價格來確定，具體來說，應由政府委托具有房屋評估資質的房地產評估機構評估，對農民的舊房及附屬設施進行評估補償。

作者簡介

王果，1986年生，男，回族，中共南陽市委黨校，助教，河南省方城縣，碩士，科學社會主義和中國特色社會主義理論方面的研究。