項(xiàng)目代建在涉水工程項(xiàng)目上的應(yīng)用及思考

王穎聰++朱浩++吳佳辰++李益

摘要：項(xiàng)目代建作為一種新型工程建設(shè)管理方式，具有專業(yè)性、客觀性的特點(diǎn)，是《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)[2004]20號(hào)）中關(guān)于“加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理，改進(jìn)建設(shè)實(shí)施方式”的重要內(nèi)容。該制度已在交通、市政等系統(tǒng)推廣多年，展示了良好的應(yīng)用前景。本文就項(xiàng)目代建的概念、運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行了研究，對(duì)其在南京市浦口新城項(xiàng)目上的應(yīng)用做了概述，并對(duì)項(xiàng)目代建制推進(jìn)中現(xiàn)存困難的解決路徑進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：代建；運(yùn)作機(jī)制；應(yīng)用

1、 項(xiàng)目代建簡(jiǎn)述

1.1 項(xiàng)目代建的概念及歷史

政府投資項(xiàng)目代建制，也稱公益性政府投資項(xiàng)目代建制，簡(jiǎn)稱項(xiàng)目代建制。是指將政府投資無(wú)收益建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位與使用單位分離，經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具有相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)，作為項(xiàng)目建設(shè)期法人，全權(quán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，通過專業(yè)化項(xiàng)目管理最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

2004年7月16日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，其中第三部分就政府投資項(xiàng)目明確了“代建制”概念：對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。

2011年中央頒發(fā)了一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》， “加快水利工程建設(shè)和管理體制改革。……對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目，加快推行代建制。同年，南京市人民政府頒發(fā)19號(hào)文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見》，也明確提出：推進(jìn)水利工程建設(shè)管理體制改革。健全水利工程分級(jí)建設(shè)負(fù)責(zé)制，完善公益性水利工程項(xiàng)目法人制度，有條件地試行“代建制”、“總承包制”等建設(shè)管理方式。

1.2 項(xiàng)目代建的特點(diǎn)

政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建管理一般可分為全過程代建和兩階段代建管理兩種方式，后一種管理方式是將管理工作分建設(shè)前期和建設(shè)實(shí)施兩階段，適用于投資規(guī)模較大的政府項(xiàng)目。

政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目代建，促進(jìn)形成市場(chǎng)建設(shè)管理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高工程建設(shè)效率和政府投資效益。代建制以招投標(biāo)形式，打破投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)集中的格局，打破政企不分、行業(yè)壟斷。代建人要承接建設(shè)前期代理和建設(shè)期代建任務(wù)必須通過競(jìng)爭(zhēng)， 從而有利于降低工程建設(shè)管理費(fèi)用、加強(qiáng)投資控制，提高工程建設(shè)效率和政府投資效益，從而也促進(jìn)了投資人/投資主體自身管理水平的提高。

實(shí)行項(xiàng)目代建，一方面可降低政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理的部分風(fēng)險(xiǎn)，有利于政府轉(zhuǎn)變職能，深化機(jī)構(gòu)改革。另一方面有利于建筑業(yè)行業(yè)組織方式的改進(jìn)，促進(jìn)工程管理和咨詢業(yè)的發(fā)展，提高我國(guó)建設(shè)領(lǐng)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力。還可以完善了工程建設(shè)管理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，還迫使專業(yè)的項(xiàng)目管理單位 不斷提高自身的專業(yè)管理水平和服務(wù)意識(shí)，工作上精益求精。

1.3 項(xiàng)目代建的實(shí)踐

隨著我國(guó)投資體制改革的不斷深化，項(xiàng)目代建從理論研究逐漸向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化。各地結(jié)合實(shí)際，開創(chuàng)不同的項(xiàng)目代建模式，主要有以下類型：1）政府—投資機(jī)構(gòu)—工程管理公司的上海模式，2）項(xiàng)目業(yè)主—專業(yè)公司的北京模式，3）江蘇省項(xiàng)目代建管理發(fā)展情況。

江蘇省建設(shè)廳于2005年5月向省政府申請(qǐng)?zhí)岢隽恕巴顿Y，建設(shè)，監(jiān)管，使用”相分離，取消“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式，由分散建設(shè)改為集中統(tǒng)一代建的建議。從2005年至今，江蘇省的項(xiàng)目代建管理模式大體上有兩種。一是政府成立專門的集中代建機(jī)構(gòu)，二是社會(huì)化的項(xiàng)目管理企業(yè)參與代建。

2、項(xiàng)目代建制在南京市浦口新城項(xiàng)目的應(yīng)用

2.1 浦口新城工程項(xiàng)目代建體系的建立運(yùn)行

浦口新城地處南京市西北部，建設(shè)現(xiàn)代化浦口新城，是市委、市政府深入實(shí)施“跨江發(fā)展”戰(zhàn)略，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、江南和江北統(tǒng)籌發(fā)展、主城和郊區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的重大決策，是增強(qiáng)南京綜合競(jìng)爭(zhēng)力和城市影響力，鞏固和提升南京在長(zhǎng)江三角洲重要中心城市地位的重要保證。

2.1.1 浦口新城工程項(xiàng)目代建體系的概況

浦口新城計(jì)劃五年投入900億元建設(shè)核心區(qū)，根據(jù)專業(yè)性、區(qū)域性，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)按照科學(xué)的方法被劃分由相應(yīng)的項(xiàng)目管理公司進(jìn)行全過程代建管理。

2.1.2 涉水工程項(xiàng)目代建體系概況

根據(jù)規(guī)劃，浦口新城涉水項(xiàng)目包括各類新（改）建泵站及河道，由于專業(yè)的原因，這些工程涉及到水利法律法規(guī)的執(zhí)行，水運(yùn)行規(guī)律的把握，建設(shè)與防汛保障的協(xié)調(diào)，水利專業(yè)規(guī)范的檢查，水行政許可的辦理等等。鑒于這部分項(xiàng)目專業(yè)特色較強(qiáng)，責(zé)任重大，浦口新城將該部分委托南京市水利投資有限公司代建，從而形成涉水項(xiàng)目代建體系，代建范圍如下：

2.2 涉水工程項(xiàng)目代建的運(yùn)行機(jī)制

項(xiàng)目法人和項(xiàng)目代建之間的關(guān)系通過雙方簽訂的《委托代建協(xié)議》進(jìn)行了明確，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

2.2.1 項(xiàng)目代建建設(shè)全過程技術(shù)服務(wù)

前期階段負(fù)責(zé)進(jìn)行勘察設(shè)計(jì)報(bào)審，解決施工中出現(xiàn)的矛盾，并負(fù)責(zé)辦理與施工有關(guān)的各項(xiàng)審批手續(xù)。擬定招標(biāo)方案和設(shè)備材料的采購(gòu)計(jì)劃報(bào)項(xiàng)目法人批準(zhǔn)組織實(shí)施。

工程實(shí)施階段負(fù)責(zé)全面組織工程的實(shí)施，并按批準(zhǔn)的工期以及目標(biāo)與要求（包括質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全、環(huán)保等）對(duì)參與本工程建設(shè)的設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、設(shè)備材料供應(yīng)等相關(guān)單位的日常管理和具體控制。負(fù)責(zé)定期填報(bào)工程實(shí)施用款計(jì)劃，嚴(yán)格控制工程投資，全面配合由委托人確定的審計(jì)、紀(jì)檢等單位對(duì)工程全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)督，協(xié)助委托人處理工程索賠，協(xié)助委托人組織試運(yùn)行、進(jìn)行工程竣工決算和工程審計(jì)。

竣工驗(yàn)收階段負(fù)責(zé)組織工程中間驗(yàn)收、編制竣工文件、提報(bào)工程竣工決算報(bào)告，協(xié)助行業(yè)主管部門完成竣工驗(yàn)收，負(fù)責(zé)缺陷責(zé)任期的管理。

2.2.2 項(xiàng)目法人重要權(quán)力的掌控

對(duì)于項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、造價(jià)審核、工程款支付這些項(xiàng)目法人的重要權(quán)力，也是容易造成腐敗的關(guān)鍵權(quán)力，項(xiàng)目法人一方面依靠代建單位從技術(shù)上、程序上進(jìn)行把關(guān)，最終的決定權(quán)通過第三方審計(jì)、政府部門審查的監(jiān)督由項(xiàng)目法人自己掌握。endprint

對(duì)于日常管理，項(xiàng)目法人運(yùn)用突擊檢查、委托檢測(cè)中心檢查等方式保留一票否決權(quán)。具體體現(xiàn)在對(duì)代建項(xiàng)目進(jìn)行稽查，對(duì)違規(guī)行為予以糾正；對(duì)招標(biāo)辦、招標(biāo)代理單位的選擇確定權(quán)，有對(duì)工程規(guī)模、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工藝設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)使用功能等要求的認(rèn)定權(quán)，以及按約定對(duì)工程設(shè)計(jì)變更的審批權(quán)；有對(duì)代建項(xiàng)目工程質(zhì)量和施工進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督，并參與工程驗(yàn)收工作對(duì)代建人提出的資金計(jì)劃進(jìn)行審核批準(zhǔn)，對(duì)代建項(xiàng)目的協(xié)議執(zhí)行情況和資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督等。

2.2.3 項(xiàng)目法人對(duì)代建的考核

對(duì)代建企業(yè)的考核成為項(xiàng)目法人監(jiān)督的重要手段。根據(jù)雙方的協(xié)議，項(xiàng)目法人采用 《項(xiàng)目管理考評(píng)記分表》（見下圖）從人員管理、質(zhì)量管理、進(jìn)度管理、投資管理、合同管理、前期管理、征地拆遷管理、安全生產(chǎn)與文明施工監(jiān)督管理、檔案及信息化管理及廉政建設(shè)管理等十個(gè)方面，全方位對(duì)代建機(jī)構(gòu)進(jìn)行考評(píng)，直接與代建費(fèi)用掛鉤，優(yōu)管優(yōu)籌獎(jiǎng)金按照考評(píng)分?jǐn)?shù)可獲得當(dāng)季度的60-100%不等。

項(xiàng)目代建企業(yè)出于自身利益的追求，必須一方面將自己的專業(yè)服務(wù)做好，獲得良好的評(píng)價(jià)，得到應(yīng)有的回報(bào)，另一方面通過接受項(xiàng)目法人的監(jiān)督，隨時(shí)將自己的行為不斷向項(xiàng)目法人的目標(biāo)和要求修正，起到了類似業(yè)主自己直接專業(yè)管理的效用。從項(xiàng)目法人來(lái)說(shuō)，緊抓工作核心，擺脫繁雜事務(wù)的困擾，實(shí)現(xiàn)真正意義上的目標(biāo)管理，另外也將自身的行為置于專業(yè)的程序運(yùn)作中，接受規(guī)范的約束，客觀上較少或避免了決策失誤和決策漏洞，也阻隔了個(gè)別人員通過項(xiàng)目運(yùn)作滿足私利的腐敗渠道。

3、項(xiàng)目代建制推行的思考

3.1 現(xiàn)行項(xiàng)目代建在實(shí)踐中的問題及其完善

3.1.1 政府投資項(xiàng)目代建制存在的問題

（1）目前代建制的法律法規(guī)體系尚不健全，制度規(guī)范不夠明確

（2）各地不同的代建模式中對(duì)于代建單位職能定位缺乏明確的依據(jù)

（3）政府規(guī)章所規(guī)定的代建費(fèi)偏低，制約了“代建制”制度的發(fā)展

（4）代建機(jī)構(gòu)總體實(shí)力薄弱，沒有形成成熟、規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)的代建市場(chǎng)，缺少培育有實(shí)力的代建單位的機(jī)制

3.1.2政府投資項(xiàng)目代建制的發(fā)展和完善

采取代建模式，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相吻合的新型工程管理模式，已勢(shì)在必行。要真正實(shí)現(xiàn)代建制操作的“陽(yáng)光化”、效益化，仍需要投資、建設(shè)參與各方的共同努力。總結(jié)各地各部門的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善的代建制應(yīng)該體現(xiàn)在以下方面。

（1）代建單位的性質(zhì)：代建單位是市場(chǎng)行為的主體，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)獲取收益，代建單位的性質(zhì)主要應(yīng)為企業(yè)型。若代理單位采取政府機(jī)關(guān)型或事業(yè)型，加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，背離了政府的改革方向。

（2）代建單位的資質(zhì)：代建單位必須是規(guī)范的工程管理、投資管理公司，通常應(yīng)具備以下一些基本條件：具有項(xiàng)目管理資質(zhì)；具有一定年限以上工程管理資歷；主要負(fù)責(zé)人和技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)由具有高級(jí)職稱的在職人員擔(dān)任；有一定數(shù)額專業(yè)技術(shù)職稱的在職人員并具有較強(qiáng)的審查設(shè)計(jì)、審核概預(yù)算、可對(duì)工程質(zhì)量安全進(jìn)行直接監(jiān)理的能力。

（3）代建項(xiàng)目的范圍：代建制的實(shí)質(zhì)是一種工程建設(shè)管理模式，不但非經(jīng)營(yíng)性的政府投資項(xiàng)目可以運(yùn)用，其他項(xiàng)目也可運(yùn)用。

結(jié)語(yǔ)

項(xiàng)目代建是工程建設(shè)領(lǐng)域近年來(lái)逐步推廣的一種建設(shè)模式，是國(guó)際上先進(jìn)的工程建設(shè)管理模式，具有專業(yè)性、客觀性的特點(diǎn)，該制度已在交通、市政等系統(tǒng)推廣多年，并得到包括水利部門在內(nèi)的各個(gè)建設(shè)相關(guān)部門的鼓勵(lì)推廣，完成了眾多政府投資項(xiàng)目，改變了傳統(tǒng)政府自建模式帶來(lái)的弊端，工程質(zhì)量、安全、投資、效益均得到有效控制，社會(huì)效益良好，展示了良好的應(yīng)用前景。

項(xiàng)目代建制的實(shí)行打破現(xiàn)行政府投資體制中"投資、建設(shè)、管理、使用"四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。投資、使用單位不再介入項(xiàng)目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購(gòu)等環(huán)節(jié)的招標(biāo)定標(biāo)活動(dòng)，代建單位受建設(shè)目標(biāo)及協(xié)議的約束，出于自身利益的保護(hù)，在透明的環(huán)境下進(jìn)行招標(biāo)，公開、公平、公正地定標(biāo)，實(shí)施專業(yè)管理。

項(xiàng)目代建是政府投資建設(shè)體制改革的重要一環(huán)。自試行以來(lái)，在實(shí)踐上存在法制不健全、政府缺乏引導(dǎo)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不充分、評(píng)價(jià)體系不完備、代建企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)稱等等諸多問題，容易造成代建效果的削弱。有鑒于此，本文提出了規(guī)范代建制的要素，期望政府通過加強(qiáng)監(jiān)督、政策扶植、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)等措施大力培育代建市場(chǎng)，最終達(dá)到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。endprint