《基本建設財務規則》的應用思考

葉高進

摘要：基本財務建設規則（以下簡稱規則）是對基本建設財務規定的深化及適應性調整，主要適用于行政事業單位、國有企業及國有控股企業的基本建設財務行為。對規則的應用思考，可以有效提升國家投資資金的使用效率，并能在一定程度上解決行政事業單位及國有企業的財務管理不規范問題，實現對基本建設活動的有效管控。本文首先對規則的內容及面臨的主要任務進行了系統解讀，接著對規則在實際應用中存在的問題進行了有效反思，最后針對性提出了發揮規則作用的優化措施及具體應用。

關鍵詞：基本建設；財務管理；規則應用

2016年4月26日，財政部發布了《基本建設財務規則》，規則于2016年9月1日起開始實施。規則對行政事業單位、國有企業及國有控股企業的基本建設財務管理及行為進行了系統優化，進一步完善和解釋了2002年的《基本建設財務管理規定》。行政事業單位的資金一般由財政劃撥，這就從根源上決定了對行政事業單位的基本建設資金進行有效的管理和監督。國有企業及國有控股企業的基本建設資金來源主要有兩部分，一部分是企業內部的自有資金，另一部分則是財政部門的扶持資金。但國有企業及國有控股企業與民營企業相比，市場化能力不足，不能對基本建設資金按照市場化運作方式實施有效管控，也反映了對國有企業及國有控股企業的基建資金實施有效約束的必要性。原有的《基本建設財務管理規定》在一定程度上規范了相關主體的基本建設財務管理方式及資金運作行為，但隨著財務管理問題的復雜多元和基建主體的發展訴求，進一步深化基本建設中財務管理改革，以適應基建主體的未來發展需求成為現實。

一、基本建設財務規則的內容解讀及主要任務

為有效規范行政事業單位、國有企業及國有控股企業的財務行為，提升基建單位主體的資金使用效率，有效保證基建使用資金的安全、完整，并有效彌補原來的基本建設財務管理制度的不足，制定了規則。規則主要包括建設資金籌集和使用管理、預算管理和建設成本管理等十個項目，分別對基建單位資金使用的事前預算、事中監督和事后控制進行了系統化解釋與限定。

規則的主要任務包括：對基建項目資金進行有效管控，防范風險；合理確定基建項目資金預算范圍，并強化核算管理，嚴控成本；依照相關準則編制基建工程決算報告書及相應財務把表，以全面反映基建過程中的使用狀況；對基建過程中的財務行為進行有效的管理及約束，實現對基建項目的全面管控；對基建項目整體的實施情況進行績效評價，使基建項目的財務管理實現過程與結果的全面優化。

二、基本建設財務規則在應用中存在的問題

（一）財務管理工作機制不完善，缺乏對相關責任主體的約束監督

規則實施后，行政事業單位、國有企業及國有控股企業的財務管理工作有了系統化的制度指導，但規則制定后缺乏落地性的政策，使得主體單位的基建項目規范化財務管理行為仍不能得到有效實施。實現基建項目規范化的財務管理行為，突出問題表現在基建單位內部的財務管理工作機制不完善，如一些單位在基建過程中，不按照實際的施工進度進行有效的資金調度，不能依據工程的質量進行及時的竣工結算等。此外，對基建項目的相關責任主體缺乏有效的監督也是規則制定后顯現出來的突出問題，當前行政事業單位或者國有及國有控股企業一般為“一把手”負責制，這對基建項目中的財務管理行為所屬權進行了有效劃定，但忽略了內部審計部門和外部財務資金監察機構的監督作用。

（二）基本建設單位的會計核算工作不完善，未能實現系統化的財務處理

規則制定以后，對基建單位的內部財務管理行為提出了更高的要求。然而，由于基建單位的會計核算方式及方法并不能有效滿足規則的全面化管控的要求，因此在基建項目實際的建設過程中，也未能實現系統化的財務處理。當前，基建單位的會計核算工作不完善阻礙了財務管理工作的有效性，這突出表現在：資金使用的不規范，如將基建項目資金流轉借給他人，或者轉作他用；會計記錄的不準確，如未將“資本公積—其他資本公積”的科目余額按照新修訂的會計準則的要求過渡到“其他綜合收益”科目。當然，基建單位財務處理的方式落后，不能有效實現在基本建設過程中的科學、合理化的財務資金管理，也在一定程度上影響了規則作用的發揮。

（三）財務管理人員的專業能力不足，不能與新的基本建設財務規則的要求有效銜接

規則從制度層面對行政事業單位、國有企業及國有控股企業的基建財務行為進行了系統化限定與約束，但由于相關基建單位的內部財務管理人員專業能力不足，不能對基建項目過程中的資金使用狀況進行針對性管理，造成“制度先行而人員滯后”的情況。基建單位內部財務管理人員的專業能力不足主要體現在，一是財務管理人員缺乏相應的基建知識，處理基建項目的能力不足；二是基建單位由于其體制的特殊性，相當比例的財務管理人員由上級直接指派，這部分財務管理人員由于缺乏基建的專業能力，造成現有財務管理人員的能力不能在基建項目中得到有效發揮，使得其與規則的要求相脫節。

三、有效發揮基本建設財務規則作用的優化措施及具體應用

（一）加強基本建設單位的財務管理制度建設，形成對責任主體的有效監管

為有效發揮規則的作用，必須首先加強基本建設單位的財務管理制度建設，實現規則的可實施性與可落地性。具體來說，為強化基建單位內部的財務管理，必須建立系統科學的財務管理體制，并結合基建單位自身的需要，合理管控基建過程中的財務管理行為，如要嚴格控制基本建設資金的使用，做到專款專用；對基建項目中的資金流進行真實性報告等。此外，還要加強對相關責任主體的有效監督，這主要體現在基建單位內部審計部門的監督和基建單位外部上級主管部門的監督，可以通過建立監督機構，設置監督人員和強化懲戒措施等方式，實現對基建單位財務管理的內、外部監督。

（二）進一步完善基本建設單位的會計核算流程，并實現財務處理的信息化

為加強基建單位的財務管理制度建設，有效實現規則的要求，必須進一步完善基本建設單位內部的會計核算流程。這主要體現在要嚴格按照會計法和會計規章制度的相關規定，設置會計賬薄和反映會計信息，并對相關財務報表的真實性和完整性負責；要按照會計電算化和會計信息化的要求，對原始憑證、記賬憑證及報表進行系統審核，以保證基建單位會計核算的有效性。另外，為滿足規則財務管理系統化、科學化的要求，可以借助互聯網+、數據庫建設和云計算等手段，實現財務處理的信息化。

（三）有效組織基本建設單位內部財務管理人員對新規則的解讀和學習，提升專業能力

為解決規則實施后產生的“制度先行，人員滯后”的問題，必須注重提升基建單位內部財務管理人員的專業能力，尤其是適應新規則的要求及按照新規則進行基建項目財務處理的能力。為此，從事基建項目財務管理工作的會計人員，一方面要嚴格按照會計法和相關會計制度的要求，進行合法、合規的會計處理，另一方面也要深入學習規則在基建項目中的實際應用，將系統的條文轉化為可執行的工具。如規則的第三章預算管理第十九條，強調財政部門要加強對基建項目資金的審核與執行管理，對項目財政資金未按要求使用的，應予以調減和收回。規則并未對調減及收回的金額進行量化，也未對違反基建項目資金使用規定的相關責任人做出限制性表述，基建單位內部財務管理人員必須根據本單位實際狀況，對規則進行擴展化的解讀，加強整體認知，提升專業能力。

四、結束語

基本建設財務規則的制定與提出，使行政事業單位、國有企業及國有控股企業的基本建設財務資金管理行為更加規范，既提高了財政資金的使用效率，又有效保障了基建項目的投資收益。本文通過對規則提出后的應用及實施問題進行系統化分析，以期為規則在基建工作中的財務管理優化提供借鑒。

參考文獻：

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（作者單位：溫州濱海職業教育中心）