關于地下綜合管廊項目PPP模式的思考

目前，全國各地政府均大力推廣運用PPP模式來建設地下綜合管廊項目，以發揮社會資本投資與運營管理優勢，推動政府基礎設施投資，支持地方經濟發展。本文介紹地下綜合管廊項目應用PPP模式的背景、現狀，以某市正在實施的地下綜合管廊及配套工程（一期）項目為例，分析PPP模式在應用中存在的問題，并提出對策建議，為今后推動地下綜合管廊項目PPP模式工作提供參考。

一、背景

近年來，隨著城市快速發展，地下管線建設規模不足、管理水平不高等問題凸顯，一些城市相繼發生大雨內澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件，嚴重影響了人民群眾生命財產安全和城市運行秩序。李克強總理高度重視地下管網等城市基礎設施建設，強調指出，地下管網等基礎設施是城市的“里子”，目前仍很薄弱，要著力補上地下管網等城市基礎設施“短板”，滿足不斷擴大的民生之需。張高麗副總理對地下管線和綜合管廊建設也提出工作要求，要把加強城市地下管線建設管理作為履行政府職能的重要內容，統籌地下管線規劃建設、管理維護、應急防災等全過程，綜合運用各項政策措施，提高創新能力，全面加強城市地下管線建設管理。

另一方面，隨著我國經濟發展進入新常態和新預算法實施對地方融資平臺的規范，加之當前經濟下行壓力加大，迫切需要探索有效方式緩解政府在基礎設施領域投入不足問題。從上世紀80年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國家就開始在基礎設施和公共服務領域探索運用PPP模式，緩解政府基礎設施與公共服務投資壓力，增強政府服務能力。2013年底以來，財政部會同各有關部門深入推進PPP改革，在凝聚共識、制度建設、項目示范、政策支持等方面多措并舉，努力探索和開創符合我國實際的公共服務領域PPP模式，旨在促進政府職能轉變，改善公共服務供給，激發市場主體活力和提高財政運行質量。

二、現狀

2013年9月，國務院發布《關于加強城市基礎設施建設的意見》，要求用3年左右時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程，中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。2014年6月，國務院辦公廳發布《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》，明確2015年底前，完成城市地下管線普查，建立綜合管理信息系統，編制完成地下管線綜合規劃，計劃用10年左右時間，建成較為完善的城市地下管線體系。2016年《政府工作報告》確定了“開工建設地下綜合管廊2000公里以上”的工作任務。財政部與住房和城鄉建設部經過評選，確立了國家第二批綜合管廊試點城市，包括鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、威海、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮、成都、合肥、海東等15個城市，地下綜合管廊建設將成為穩增長的新主力。財政部、住房和城鄉建設部等部門通過下發文件、組織培訓會議、財政補貼等多種形式推動地下管廊建設，調動地方政府熱情。預計城市地下管廊建設將帶來萬億級別投資，對經濟起到明顯的拉動作用。

目前采用PPP模式實施地下綜合管廊項目的具體模式主要有：一是BOT模式(建設-運營-移交)，二是TOT模式(轉讓-運營-移交)，三是BOO模式(建設-擁有-運營)，四是BOOT模式(建設-擁有-運營-移交)。地下綜合管廊可向各入廊管線單位收取相關費用，屬于準經營類的項目，可采取“使用者付費+可行性缺口補貼”的方式來設計項目的回報機制。

該市地下綜合管廊工程總體規劃為：到2030年建設綜合管廊80多公里，總投資（包括主體工程、附屬及配套設施、廊內管線等）80多億元，其中近期（2015-2020年）規劃建設綜合管廊51.5公里，總投資近50億元，遠期（2021-2030年）規劃建設綜合管廊32.5公里，總投資（包括主體工程、附屬及配套設施、廊內管線等）30多億元。目前正在實施的地下綜合管廊及配套工程（1期）PPP項目，建設內容主要是多條道路修建長11公里的地下綜合管廊工程和市政道路工程，總投資10多億元。針對項目運作模式和實施方案，經過市政府及聘請的投融資專家多輪調查與論證，本項目最終選擇采用DBOT的運作方式，即項目公司負責項目設計、投資、融資、建設、運營維護，政府向項目公司購買服務，依據項目建設和運維的狀況，按績效考核支付費用，合作期為30年（即2年的建設期及28年的運營期）。該項目資本金為20%，融資占總投資的80%，融資成本按照五年期以上貸款利率4.9%計算，由項目公司或社會資本通過發行項目收益債券或銀行貸款等方式自行籌集，目前該項目正在進行社會資本的采購工作。歷經半年的方案設計、反復論證、評審優化、市場測試等過程，我們深刻總結了管廊項目在實施過程中的問題及經驗，在此進行分析和闡述。

三、主要問題

（一）實現經濟社會效益周期長。該項目建成后，可以避免傳統直埋方式下因管線擴容、維修等反復開挖道路的額外施工浪費，減少環境污染；同時，綜合管廊避免了管線直接與土壤和地下水接觸，延長了管線使用的壽命，降低成本。但這種“節約”是在管廊整個的設計使用年限中逐漸實現的，有一個漫長的過程，而該項目的建設卻需要短期內一次性投入。因此，其經濟效益與社會效益需要在很長一段時間中才能逐漸顯現出來，這對社會資本的投融資能力提出了嚴峻的考驗。

（二）收費機制建立難。國家發展改革委、住房和城鄉建設部聯合下發《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》規定：“城市地下綜合管廊有償使用費標準原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線單位協商確定。對暫不具備供需雙方協商定價條件的城市地下綜合管廊，有償使用費標準可實行政府定價或政府指導價，由省級價格主管部門會同住房城鄉建設主管部門或省人民政府授權市人民政府，依法制定有償使用費標準或政府指導價”。然而在現實中，該省、該市對入廊費還未出臺相應的政府定價及指導價，導致最難解決的是各入廊單位入廊費和運維費缺乏合理的分攤原則，導致各入廊單位分攤入廊費和運維費無規則可言。對社會資本而言，在項目收益核算上是穩定的，不管是入廊單位還是政府，最終都需要滿足社會資本的投資收益標準（最終在使用者付費上很可能會演變成為“政府兜底”），從而保證項目的正常運營。對政府而言，如何使入廊單位分攤的入廊費及運維費用趨向合理，或者根本就分配不下去，或者入廊單位承擔不起，這將是政府在該項目所需要解決的核心問題。

（三）管線單位入廊協調難。該項目集中修建，里面鋪設各種市政管線，包括水、電、氣、熱、通信等，各管線分別屬于不同的使用單位和所有人，其中有國企也有私企，有央企也有地方企業，協調難度很大。對管線建設單位而言，入廊的短期效益并不明顯，減少管線重置等長期效益在未來才能顯現出來，這也是管線單位積極性不高的原因之一。另外該項目也涉及到在老城區修建，如何協調該部分管線單位入廊將是下一步工作的難點，同時也影響社會資本方投資該項目的不確定性。

(四)項目融資壓力大。由于該項目投資規模較大，因此項目融資也比較困難。融資難題主要體現在四個方面，一是該PPP項目收益率相對較低，難以覆蓋較高的融資成本（目前很多社會資本方仍以銀行貸款融為主）;二是該PPP項目合作期限較長，而金融機構出于流動性風險考慮，一般會選擇中短期融資，導致期限不匹配；三是基準利率、通貨膨脹變化所帶來的不確定性；四是我國現階段的PPP項目都難以實現有限追索融資。

四、建議

（一）合理設置合作期限。根據相關數據，50年地下綜合管廊的建設費用為1.2億元/公里，50年地下直埋管線的建設費用為0.73億元/公里；50年地下綜合管廊的維修運行費為0.4億元/公里，50年地下直埋管線的維修運行費為0.93億元/公里。與地下直埋管線相比，新建管廊的初始建設成本較高，但維修運行費用較小。地下綜合管廊經濟社會效益的實現需要一個非常漫長的周期，相應的PPP合作期限也應適當增長。相較于道路等其他基礎設施PPP項目，地下綜合管廊項目的合作期限一般建議不低于25年，我們將該項目設置為30年（即2年的建設期及28年的運營期）。

（二）付費模式設計要注重可操作性。地下綜合管廊屬于準經營類的項目，可采取可行性缺口補助方式來設計項目的回報機制。該市具體定價方法為：入廊費采取“直埋成本法”，即管線單位承擔的管廊使用費原則上不超過直接敷設的成本，在建設期末一次性繳納。管理維護費用采取“空間比例法”，即由管線單位按照其所使用入廊管線所占空間（包括管線凈空間和管線操作空間）占用地下綜合管廊總空間的比例，對全部的管廊管理維護費用進行分攤。入廊費、管理維護費用無法回收投資的部分，政府設立可行性缺口補貼機制，按效付費，保證社會資本在項目中取得合理的投資收益。該市住建局在申報地下綜合管廊試點城市和編制地下綜合管廊規劃管理辦法時，也對入廊費用、運維費用進行了專項調研。現市發改委按照市政府的工作安排，正在牽頭制定收取、分擔地下綜合管廊建設和運營費用的相關文件。如果項目建成管線入廊時新的定價方法尚未出臺，則按上述定價方案執行；若新的定價方法已出臺，則執行新的定價方案。

（三）要求新建管廊區域所有管線入廊。2015年7月28日國務院會議要求已建管廊地區管線必須入廊，這一政策若嚴格執行，將有效提高入廊率。為解決入廊難的問題，該市在地下綜合管廊PPP項目實施初期，就成立包括市政府領導、財政、發改等部門負責的項目推進領導小組。由領導小組辦公室負責出面會同各部門單位建立協調網絡，明確各部門單位的相關聯系人、責任人，定期召開聯席會議，并于合適的時間節點簽署各管線使用單位的入廊協議。同時，牽頭單位向電力、排水、燃氣、通信等單位明確，在即將建成綜合管廊的區域中，凡是已經在管廊中預留管線位置的，相關管線單位不得再另行安排管廊以外的管線位置。對于在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。對于已在老城區布有管線的單位，也動員將其管線入廊。

（四）多元化實現項目公司融資。打破原有的單一融資模式，創新PPP模式融資工具，破解融資難題。如采用PPP產業基金、資產證券化、項目收益債、永續債等一系列創新型融資方式服務于PPP項目。為降低融資風險，社會資本應在項目前期盡早與金融機構進行溝通，結合各方意見，根據項目合作模式、交易結構等，來優化融資方案、提升融資能力，為項目創造更多的價值空間。對于合作過程中的基準利率、通貨膨脹變化所帶來的風險，可約定利率及通貨膨脹率在一定變化幅度內的，由管廊的建設運營單位承擔；如超過約定變化幅度的，則可由管廊的建設運營單位與政府合理分擔。另外還可采用提供更高的政府補貼，為管廊建設提供開發性低息貸款，為項目公司收益爭取免稅等其他補貼方式。