政策網絡視域下專家的政策參與

田 華 文

(山東科技大學 文法學院， 山東 青島 266590)

政策網絡視域下專家的政策參與

田 華 文

(山東科技大學 文法學院， 山東 青島 266590)

已有學者研究認為從損失者嵌入性(涉及政策網絡)和知識復雜性(涉及政策問題)兩個維度構建了政策變遷中專家參與模式的理論框架，在學術界產生較大反響。然而，在其研究中并未對“專家本身”的差異進行太多探討，“專家”是一個被忽略的變量。假如將政策網絡和政策問題兩個變量恒定不變，對我國情景下的復雜政策網絡進行考察，可發現專家與參與模式之間存在相關性，簡單概括為嵌入性強、以追求信念或利益為主要動機以及資源優勢較明顯的專家多采用直接的或激進的方式；相反，嵌入性弱、以提升學術地位或實現學術價值為主要動機以及資源優勢較差的專家多采用間接的或較為安全的參與方式。怒江水電開發的案例研究可為該觀點提供佐證。

政策網絡；專家；政策參與

政策活動中的專家參與是公共政策研究領域的重要主題。隨著近兩年中央對新型智庫建設的重視，該主題也有望成為公共政策研究領域的新焦點。已有的研究多是集中在具體的領域，如科技政策、民族政策和教育政策等領域的專家參與，研究內容不外乎參與方式的描述、參與路徑或參與機制的建設和完善等[1-3]。朱旭峰是國內該領域研究的佼佼者，對政策變遷中專家的參與模式提出了本土化的理論構建，在國內學界引起較大反響。朱教授的研究有重要的理論價值，給其他研究者帶來思想的啟迪，在其研究的基礎上對其未曾關注的片段進行系統思考，可得出一些新的觀點和結論。

一、政策變遷中的專家參與——朱旭峰教授的主要觀點

朱旭峰主要對政策變遷中的專家參與模式進行了成熟的研究。由于在整個政策過程中，議程設定和方案選擇兩個階段中專家的作用最為突出，因此，該兩個階段便是主要的分析對象。政策網絡理論和委托—代理理論是兩個主要的基礎理論。假定政策變遷過程中的主要“動作”都是發生在“政策網絡”內，那么政策網絡的特點之一即政策變遷所導致的利益損失者是否或多大程度上存在于該網絡中會對專家的參與模式有重要影響，由此形成第一個分類維度，即“損失者嵌入性”。根據委托—代理理論，信息不對稱是影響委托人和代理人之間關系的決定性因素之一。在政策制定過程中，作為代理人的決策者是否擁有足夠的決策知識和信息可直接決定其對專家意見的重視程度，從而進一步影響專家的參與模式。而決策者所掌握的知識和信息的完備程度又由決策問題本身的復雜性所決定。由此產生第二個重要的分析維度：知識復雜性。對兩個維度做高與低、強與弱的定性判斷，便產生了4個象限，每個象限對應一種專家參與模式，如表1所示。

表1 我國政策變遷中的專家參與模式

資料來源：朱旭峰．政策變遷中的專家參與[M]．北京：中國人民大學出版社，2012：36．

上述4種模式，迂回啟迪模式是由于受政策網絡內的強大阻力(來自利益損失者)的影響，專家只能通過向社會公開政策建議，借助輿論對政府施壓；直接咨詢模式則是鑒于問題的復雜，決策者主動征詢專家意見；外鎖模式是由于決策問題比較簡單，決策者無須征求專家意見；專家社會運動模式由于決策者不重視專家意見，專家只能采取較為激進的方式影響決策，即通過動員或參與社會運動對決策者施加壓力[4]。

從以上觀點可以看出，朱旭峰的理論實際形成了一種函數關系，其中“專家的參與模式”是因變量，“政策網絡”(僅考察損失者嵌入性)、“政策問題”(僅考察知識的復雜性)是自變量，即“參與模式=f(政策網絡，政策問題)”。有幾個疑問隨之產生：①僅考察“政策網絡”和“政策問題”兩個自變量是否足夠，是否有其他的變量能對參與模式產生重要影響？②政策網絡是兩個基礎理論之一，且政策網絡引出了“損失者嵌入性”的分析維度，也即意味著政策網絡是專家參與的“情景”，那么隨之而來的問題便是專家自身是否是政策網絡的一部分，即專家自身的嵌入性是否需要分析？③因為考察的是專家的參與模式，既定的政策問題和既定的政策網絡中的所有專家是不是具有同一性？若不具有同一性，專家自身的差異對其參與模式是否會有影響？在此，可以大膽假設在一個復雜的政策網絡中專家的數量是很多的，且不具有同一性；專家的參與動機、身份地位、專業背景等會有差異，且專家自身也存在嵌入性問題。也即是說，專家自身便是不應被忽略的自變量之一。顯然，朱旭峰的研究是提前假定“專家”這一自變量為恒定，分析政策網絡和政策問題的變化對參與模式的影響。如果換一個角度，假定政策網絡和政策問題是恒定的，即政策問題恒定為復雜的政策問題，而政策網絡恒定為復雜且有明顯利益分化的網絡，觀察“專家”與“專家參與模式”的相關性又會是一種怎樣的結果？

二、政策網絡中專家的參與模式

1.我國政策網絡的基本形態

政策網絡本身是一個有一定爭議且極具開放性的概念。一般認為現代社會的復雜性、利益多元化導致的社會碎片化是政策網絡產生的現實基礎。復雜的、碎片化的社會中，任一公共問題都會牽涉多個群體的利益，在政策制定這一決定利益分配的重要活動中各利益相關者都會試圖參與，采取各種手段對政策制定的過程施加影響，以尋求對己有利的政策結果。圍繞特定政策問題而頻繁互動的各行動者構成的共同體便是政策網絡。隨著研究范圍的擴大，學術界已經明確不同地域的政策網絡會有差異，尤其是東西方的政策網絡差異更加顯著。自然，我國的政策網絡亦有其特殊之處。作為“專家參與”與這一研究主題的理論基礎，非常有必要對政策網絡，尤其是我國情境下的政策網絡進行分析和明確。根據筆者的研究，我國政策網絡的基本結構和形態可描述如下。

(1)政策網絡可劃分為決策層和影響層

英國學者里德將政策網絡分為核心網絡和邊陲網絡。核心網絡主要包括對政策結果有直接影響或決定性影響的行動者；邊陲網絡則是由對政策結果有間接影響或次要影響的行動者構成[5]。我國學者有類似的觀點，陳玲提出了“協商網絡”的概念，認為政策是多個行動者在政策共同體(即網絡)內協商的結果，整個協商網絡可劃分為3個層次：決策層、醞釀層和影響層[6]。考慮到我國的實際情況，受其政治體制和政治文化影響，我國的政策制定有明顯的中心突出的特點，即某個行動者是絕對的政策中心，是直接的政策制定者；其余行動者只能通過影響政策中心來達到影響政策結果的目的。沿用國內學者的觀點，將政策中心稱為“決策層”；其余行動者稱為“影響層”。這樣整個政策網絡就分成了兩部分，如圖1所示。影響層處于網絡外層，決策層處于網絡中心的位置。

(2)影響層的內部的劃分

美國學者薩巴蒂爾提出的“倡議聯盟理論”被很多學者認為是政策網絡的另一種表現形式。該理論認為，政策子系統基于信念體系的不同會分化成若干個倡議聯盟，當某個聯盟取得明顯優勢或各聯盟之間通過政策學習實現信念趨同時政策變遷便會發生，即新政策產生[7]。

圖1 我國政策網絡的基本結構

影響層的眾多行動者中，利益訴求和信念通常很難一致，其中相同或相近的行動者傾向于結成同盟，共同對決策層施加影響。以往的研究也表明，結盟是行動者最常規的博弈策略之一[8]。結盟的結果會使影響層的行動者分化成幾個陣營，通常以兩個居多：即某一特定政策方案的“支持者”和“反對者”。專家學者在其中扮演重要角色，是雙方博弈的重要籌碼。

影響層還可從另一個角度進行劃分，即將其中比較活躍且影響力較大的行動者作為“核心影響層”，相對不活躍且影響力較小的行動者作為“邊陲影響層”。為使分析簡化，可簡單的認定：各個聯盟中的主要行動者通常會比較活躍，屬于核心影響層；游離于聯盟外的行動者則活躍度低，為邊陲影響層。實際的政策網絡便呈現出如下形態，如圖2所示。

圖2 我國政策網絡的具體形態

2.專家行動者的參與模式

基于上述對我國政策網絡的分析，可以得到專家行動者在政策網絡中影響力的實現路徑，即通過直接或間接的方式，將自己所主張的知識(當然該知識需與政策問題密切相關)輸送到決策層，以“幫助”決策層做出“正確”的判斷。當然，所謂“正確的判斷”實則為對專家有利或與專家所主張的公共利益一致的判斷。一旦專家所輸送的知識為決策層所接受，便很可能被用來作為決策的重要依據，如此一來，最終的政策結果便朝向專家希望看到的方向發展。根據朱旭峰的概括，專家輸送知識的方式也即參與模式，專家常見的參與模式有直接行為和間接行為兩種。前者包括直接上書、進行調查研究并提交研究報告、受邀參加政策咨詢會和研討會等；后者包括公開發表文章、接受媒體采訪、出版著作或在新興媒體(如網絡博客)上發表文章等[9]。本文便是在朱教授研究的基礎上對其未加關注的部分，即“專家自身差異”與其參與方式之間的相關性進行探討。專家的自身差異主要表現為以下3個方面。

(1)專家嵌入性分析

①專家的嵌入性問題。嵌入性是朱旭峰(下文簡稱“朱文”)理論構建中使用到的重要概念，當然朱文重點分析的是利益損失者的嵌入性，而并未提及專家的嵌入性問題。根據前文分析(見圖2)，政策網絡中的專家為數眾多且散布于網絡各處。其中，居于聯盟內的專家(處于影響層的核心)會比較活躍，對政策的影響力也相對較大，可認為是嵌入性強；而游離于聯盟外的專家(處于影響層的邊陲)則相對活躍度較低，對政策的影響力也較小，可認為嵌入性弱。

②嵌入性對參與模式的影響。明確了專家的嵌入性問題，隨之而來的另一個問題是專家的嵌入性對其參與政策的模式是否會有影響，答案是肯定的。嵌入性強的專家往往有如下特點：一是其本身擁有豐富的資源，因為一般具有一定影響力的專家才能被其他行動者“賞識”并邀請加入聯盟；二是可以借助聯盟內其他行動者的優勢資源；三是政策參與的動力足，行動的目的性、計劃性都更強，也更積極。由于以上特點，嵌入性強的專家會擁有更為豐富的選擇，同時也傾向于選擇效果更好的政策參與方式，比如直接給決策者上書、參加政府組織的咨詢會、聽證會等；如果不能采用上述渠道則傾向于選擇比較激進的方式，比如通過向媒體和公眾公開研究成果制造公眾輿論，從而對決策者施壓。與之相反，嵌入性弱的專家目的性、計劃性都不強，參與動力較弱，可選擇的渠道也十分有限，因此其政策參與表現出隨意性的特點，通常采用比較安全的方式，如發表文章、出版著作等，朱文所述之迂回啟迪模式多屬此類。

(2)參與動機分析

專家參與政策過程的動機是多種多樣的，通過上述分析可以看出，一個復雜的政策網絡中專家行動者的數量眾多，其動機也會各不相同。專家比較常見的參與動機有4類：受信念驅使、受利益驅使、提升自身影響力以及體現學術價值。參與動機對參與模式會有一定的影響。

①受信念驅使。大部分政策問題與專家之間往往并無直接的利益相關，但由于對專業知識的深刻了解，專家會形成明確的信念，即某項政策或某個項目對公共利益明顯利大于弊或弊大于利。

②受利益驅使。由于影響層的分化，各派之間為更大可能的影響決策層的判斷會聯絡知名專家加入本方陣營，同時作為回報會為專家支付某種形式的酬勞。當然，這種利益鏈條是比較隱蔽的，因為，所有行動者采取的行動策略必然都會高舉公共利益的大旗，否則追求私利的動機非但不能打動決策層，還可能會適得其反。

③提升自身影響力。專家行動者多為高校或各類科研院所的學者，在學術界的知名度和影響力很大程度上決定著其獲取學術資源的多寡。一些公共問題，尤其是社會關注度較高的問題，一般都會成為學術界的熱點，會吸引大批學者的關注。學者們圍繞這些問題發表觀點，接受媒體采訪，可以極大的提高自己的知名度。單純就學術界而言，研究熱點問題其學術成果更容易被認可，無論是論文發表還是項目申報也會更容易。

④體現學術價值。如今科學決策已成為最重要的決策標準之一，也是從中央到地方各級政府都在努力實現的重要目標，我國多地都已開始了政府決策科學化的制度建設。出于對決策科學化的重視，加上決策者自身的非專業性，因此，借助外腦決策已成為一種司空見慣的模式。2014年，中國共產黨的十八屆三中全會首次提出“加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度”。成為高端智庫的一份子，能為黨和政府的決策提供咨詢和建議，無疑是每一位研究者的最高理想也是學術研究的最高價值所在。

不同動機的專家其參與模式會有差異，受信念驅使和受利益驅使的專家對政策結果會更加關注，因此，直接的或相對激進的參與模式會被優先考慮，如直接上書或各種形式的社會動員；而為提升自身影響力或體現學術價值的專家相對更看重參與的過程，發表學術文章、出版著作以及接受采訪是這類專家偏愛的方式。

(3)資源優勢分析

政策網絡中的主要行動者都有自身的資源優勢，如企業的經濟資源；地方政府的信息、媒體等資源；專家行動者的知識資源。一是因為決策層對科學決策的重視；二是決策的成員多數都不是專業人士，對所決策的問題并無深刻理解，因此，要做出正確的判斷便需要補充相關的知識。專家以專業研究者的姿態出現，其所提供的知識自然具有說服力，容易被決策層接受和認可而作為最終判斷的依據。正因為如此，專家行動者在政策網絡中的作用極為重要，對決策層的判斷以及最終的政策結果都有很大影響。當然，不同專家的影響力大小不一，也即其所掌握的資源優勢有所差異，這與專家的學術地位、專業背景以及所提供的知識本身都有關系。首先，專家的學術地位對其影響力有決定性影響。學術地位高的專家通常都是某一領域的權威，他們所主張的知識自然更具有權威性，有更強的說服力。專家學術地位的高低與學術頭銜、行政職務、社會兼職以及所取得的榮譽與學術成果等因素有關。其次，專業背景對專家的資源優勢也有重要影響。一項重要的政策由于影響面廣因而能吸引不同領域的專家參與，但各路專家的影響力會不盡相同，來自與政策問題直接相關領域的專家，其意見自然更受重視。再次，知識的內容本身也有著很重要影響。一般而言，明確具體的知識要比籠統的知識更具說服力；有實證基礎的知識會比來自純經驗的知識更具說服力。除此之外，社會知名度、社會聲譽等也屬于專家資源優勢的一部分。

專家的資源優勢不同對其參與模式會有重要影響。通常資源優勢越大的專家影響力越大，其可選擇的參與模式也越多，如向決策者上書的模式盡管效果會比較好，但也僅是極少數絕對權威專家能為之；進行調查研究并提交研究報告、受邀參加政策咨詢會和研討會以及接受媒體采訪等也只是在學術界有一定影響力且專業領域對口的權威專家才能利用的渠道；為數眾多的普通專家主要的參與模式還是公開發表文章、出版著作或在新興媒體(如網絡博客)上發表文章等。總之，若是按照朱文的分類，直接咨詢模式僅適用于絕對權威或至少是權威專家；普通專家可采用的模式有迂回啟迪模式和社會動員模式；絕對權威專家顧忌到身份地位等因素幾乎不太可能采用較為激進的方式，如社會動員模式。

三、案例研究

為驗證以上觀點，本文通過一項案例研究進行佐證。該案例為怒江水電開發項目的決策過程，案例研究重點闡述其中專家參與的相關內容。怒江開發是涉及全局的大項目，決策權歸屬國務院，因此，國務院便是政策網絡中的決策層。圍繞該問題有眾多行動者參與其中，他們即是政策網絡的影響層。影響層的主要構成有：地方政府和中央部門、各電力企業、專家學者、環保NGO、媒體、公眾等；其中地方政府和電力企業是主要的支持者，而環保NGO則是最為活躍的反對者。整個政策網絡運轉的主方向便是雙方圍繞如何影響國務院的最終決策而展開的各種博弈，專家在其中扮演著重要角色。

怒江水電開發自2003年起受社會廣泛關注，到2012年爭議才漸漸平息，期間有眾多的專家以不同形式發表觀點，現將其中媒體曝光率較高、同時也是影響力較大的幾位專家及其活動列舉如下，具體信息如表2所示。

表2 怒江決策過程中媒體曝光率較高的幾位專家及其主要活動一覽表

除上述6人外，還有為數眾多的專家學者關注怒江事件，并以不同形式參與其中，如在各類媒體上發表文章便是最常見的參與方式。此外，參加各類調研活動或研討活動也是眾多專家常見的參與方式。

分析上述專家的參與活動可以發現：第一，表中6位專家曝光率較高，也即意味著他們活躍度高，嵌入性強。可以看出6人的參與渠道都比較多樣，而且多選擇效果較好的直接參與模式：要么給國務院領導寫信；要么直接公開調查報告，直陳漫灣電站之弊端，起到了社會動員的效果。另一方面，為數眾多的、相對不太知名的專家嵌入性較弱，參與渠道較少，多采用發表文章等間接的方式參與其中，影響力有限。第二，6人中何大明、徐道一站在了相對弱勢的“反對派”一方，前者因河流保護專家的身份認為開發會破壞怒江這一“中國最后的處女河”；后者作為地質專家則堅信開發怒江會導致不可預知的地質災難，因此兩位專家的參與動機多是受信念驅使。兩人一個選擇了公開研究報告這樣相對極端的社會動員模式，一個采用了最為直接的“上書”。方舟子作為網絡名人，進一步提升影響力的動機比較明顯，因此在網上發表文章是其熱衷的方式。而眾多不太知名的專家發表學術成果、實現學術價值的動機也比較明顯。第三，上述6人中，何祚庥、陸佑楣均為院士，屬于絕對權威專家，因此采用的多是直接參與模式，如上書、參加政府組織的調研活動等；徐道一作為權威專家也采用了類似的模式；何大明、黨承林為專業對口的知名專家，他們多次參加政府咨詢會，屬于直接咨詢模式；為數眾多的普通專家以發表文章為主，屬于迂回啟迪模式。

四、結論與討論

通過前文分析可以發現，在一個復雜的政策網絡內考察專家的參與模式問題，專家自身便是一個重要的變量，專家的嵌入性、參與動機以及資源優勢等都會對參與模式產生一定的影響。具體專家變量與其參與模式之間的相關性如表3所示。

怒江水電開發項目決策的案例研究可為上述觀點提供佐證，即專家自身的差異(包括嵌入性、參與動機以及資源優勢等幾個方面)會影響其政策參與模式，且不同類型的專家有其“偏好”的參與模式。當然，關于政策過程中的專家參與問題仍然有很多疑問待解答。首先，如果將專家參與放在政策網絡中考察，那么本土

表3 專家變量與參與模式之間的相關性

化的政策網絡研究無疑是一個大前提。本文關于我國政策網絡的描述是基于此前的一項單案例研究得出的結論，盡管在我國具有一定的代表性，但是否具有普遍適用性仍有待檢驗。或者說我國的政策網絡是否可以做更多的類型劃分。如果可以，則不同類型的政策網絡必然會對應不同的專家參與模式；其次，對于另一個變量，政策問題是否只有復雜性一個有價值的考察維度，其他維度是否存在，如問題的影響范圍，問題所在的領域，是否為輿論關注的焦點等，可能都會對專家的參與有一定的影響；再次，除去已經探討的3個變量外，是否還有其他變量對專家參與模式構成重要影響。解答這些疑問需要考察更多的案例，做更深入的思考。

[1] 劉海波. 論科技政策決策過程的專家參與[J]. 自然辯證法研究，1998，(7)：52-55．

[2] 石亞洲. 論民族政策制定專家參與制度的完善——以扶持人口較少民族發展政策為例[J]. 中央民族大學學報(哲學社會科學版)，2008，(2)：12-16．

[3] 柯政. 專家學者參與教育政策制定的多視角分析[J]. 教育發展研究，2010，(2)：30-34．

[4] 朱旭峰. 政策變遷中的專家參與[M]. 北京：中國人民大學出版社，2012：27-37．

[5] READ M D． Policy Networks and Issue Networks：The Politics of Smoking[A]． MARSH D，RHODES R A W．Policy Networks in British Government[C]． Oxford：Clarendon Press，1992:124-148．

[6] 陳玲. 制度、精英與共識：尋求中國政策過程的解釋框架[M]. 北京：清華大學出版社，2011：94-99．

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[8] 田華文，魏淑艷. 中國政策網絡適用性考量——基于怒江水電開發項目的案例研究 [J]. 甘肅行政學院學報，2014，(2)：4-13．

[9] 朱旭峰. 中國社會政策變遷中的專家參與模式研究[J]. 社會學研究，2011，(2)：1-25．

The Experts’ Policy Participation in the Vision of Policy Network

TIAN Huawen

( School of Humanities & Law, Shandong University of Science and Technology, Qingdao 266590, China )

It has been studied by scholars constructs a theoretical model to explain the behavioral patterns of expert participation in social policy changes from two perspectives, “loss embeddedness” (involving policy networks) and “knowledge complexity” (involving policy issues), and his study exerts a tremendous influence among academic circles. However, his study does not discuss the differences among “experts” itself, and “experts” itself is an ignored variable. If we assume that the two variables, the policy networks and policy issues, are invariables, and investigate the issue in China’s unique complex policy networks, we can conclude that there is a connection between experts and the participation model, and the experts who possess strong embeddedness and desire to pursue beliefs and interests or have superior resources are more likely to take an immediate or a radical participation appraoch; on the contrary, the experts who possess weak embeddedness and desire to improve the academic status or to achieve academic value and have inferior resources are more likely to take an indirect or a gentle participation approach. The case of Nu River hydropower development can serve as evidence for this view.

policy network; experts; policy participation

10.19525/j.issn1008-407x.2017.03.019

2016-06-23;

2016-11-18

國家社科基金重點項目：“國家治理現代化視域下的中國政府治理模式改革研究”(15AGL017)

田華文(1980-)，男，山東莒縣人，山東科技大學文法學院講師，東北大學文法學院博士研究生，主要從事公共政策理論本土化研究，E-mail:tt2282@126.com。

D601

A

1008-407X(2017)03-0125-06