論科技創新新型舉國體制的構建

殷忠勇

【摘要】構建新型舉國體制是國家創新體系的題中之義，是創新驅動戰略的必由之路，也是科技體制改革的自然選擇。構建新型舉國體制的指導思想、根本原則及其理論基礎是：市場應在資源配置中起決定性作用，以及更好地發揮政府作用。科技創新新型舉國體制是以政府為主體的制度創新體系的重要組成部分，也是政府作用更好的現實表現。科技創新新型舉國體制的實質是制度創新，并在此基礎上構建新的制度體系。總體來看，政府應當建立決策體系、實施體系和評價體系等三個方面的制度體系。

【關鍵詞】新型舉國體制 科技創新 制度創新

【中圖分類號】 D621 【文獻標識碼】A

【DOI】 10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.13.010

自屠呦呦先生獲得2015年度諾貝爾生理學或醫學獎后，“舉國體制”這個詞匯重新出現在關于深化我國科學研究、人才發展等領域改革的討論中，理性思考構建新型舉國機制有著現實的必要性和緊迫性。

新型舉國體制構建的背景：過程和問題

在科技創新活動中引入舉國體制，我國政府經歷了一個思想認識上逐步深化的過程。其思想起源可以追溯到2006年2月國務院印發的《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006～2020年）》，其中將“堅持社會主義制度，把集中力量辦大事的政治優勢和發揮市場機制有效配置資源的基礎性作用結合起來，為科技事業的繁榮發展提供重要的制度保證”視為未來加快科學技術發展的有利條件，說明了新型舉國體制的基本特征。2008年10月，時任國務委員劉延東主持召開國家科技重大專項組織實施推進會時強調：“要堅持、完善和創新舉國體制，發揮政府主導作用，在國家層面建立多部門協作機制和合作大平臺，形成部門、地方、全社會參與的格局，積極引入市場機制，鼓勵、引導金融資金參與支持重大專項研發。”2010年5月，國務院批準的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》中指出，探索完善社會主義市場經濟條件下的科技創新舉國體制，全面推進國家創新體系建設。2014年12月，國務院印發的《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》提出優化科技計劃布局，在實施國家科技重大專項過程中，要聚焦國家重大戰略產品和重大產業化目標，發揮舉國體制的優勢，在設定時限內進行集成式協同攻關。可以看出，從政府層面來說，新型舉國體制從思路、概念到制度、實踐，經歷了一個堅持、探索、完善和創新的落實過程。

與此同時，學術界對于新型舉國體制的研究也不斷深入。學界普遍的觀點是，中國特色科技舉國體制，是在歷史過程中順應科技趨勢、借鑒蘇聯模式、應對國際挑戰、延續戰爭風格、適應計劃管理、傳承歷史傳統和弘揚民族精神等多種因素相互復合作用后形成的，這種體制是符合我國國情的，并且具有比較優勢。進入社會主義市場經濟時代，科技舉國體制是實施“大科學項目”的必然選擇，同時保留了“小科學項目”的生存發展空間，這種體制績效較高，但因科學研究的不確定性同樣存在項目風險；與此同時，科技舉國體制與市場經濟具有相容性，客觀上也需要引進新的管理方法來適應新的要求①。與以往的舉國體制相比，新型舉國體制的特點在于，它面臨著從行政配置資源為主到市場配置資源為主、從產品導向到商品導向、從注重目標實現到目標與效益并重的三大轉變②。因此，構建科技創新新型舉國體制，需要正確處理手段與目的、舉國與市場、局部與整體、集中和集成、成功與失敗等五個重要關系，避免在探索中出現不利于科技創新的各類制度和組織形式③。

不難看出，構建新型舉國體制需要在理論基礎、實施路徑和制度體系等各方面做出重新規劃，以適應當前市場經濟和政府管理環境的需要。事實上，也正是出于對新型舉國體制所要求的管理體制和政策環境的擔心，一些學者對科技創新新型舉國體制的局限性和特殊性進行了反思，并表現出擔憂。

新型舉國體制構建的意義：改革和超越

客觀地說，對于科技創新新型舉國體制的設想和努力，與對舉國體制的疑慮和擔心，兩者之間的矛盾根源在于各方對當前新型舉國體制的現實背景、理論基礎、制度體系以及概念內涵、適用范圍、實施路徑等沒有相對統一的認識。事實上，構建新型舉國體制不是固守計劃經濟中的政府權力，而是適應市場經濟環境和當前國家發展戰略做出的重要抉擇；傳統舉國體制的局限和矛盾正是需要在構建新型舉國體制的過程中通過改革和創新予以克服和超越。

首先，構建新型舉國體制是國家創新體系的題中之義。從狹義的范圍看，新型舉國體制是以政府為主體的制度創新體系的組成部分，與其他體制是相容的、兼顧的、統籌的，而不是排斥的、矛盾的、支離的。換言之，舉國體制不是科技創新制度體系的唯一路徑選擇，而只是其中的一部分，新型舉國體制在設計之時就已經考慮到了其適用范圍和實施環境，是與其他制度體系歸置在一個整體系統的環境中加以規劃、設計和實施的。當然，現在的問題在于如何科學地予以施行，而這正是構建新型舉國體制長期要堅持探索和完善的。

其次，構建新型舉國體制是創新驅動戰略的必由之路。黨的十八大以來，習近平主席論及科技創新時指出，在日趨激烈的全球綜合國力競爭中，我們非走自主創新道路不可。這條道路是有優勢的，最大的優勢就是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事，這是我們成就事業的重要法寶。要結合社會主義市場經濟新條件，發揮好我們的優勢，加強統籌協調，促進協同創新，優化創新環境，形成推進創新的強大合力，這樣才能形成代表國家水平、國際同行認可、在國際上擁有話語權的科技創新實力。④

最后，構建新型舉國體制是科技體制改革的自然選擇。當前，我國科技創新的投入水平總體上持續增加，規模總量不斷提升。然而，大量的專利、論文、獎項等“成果”并沒有有效顯示出我國科技創新的活力和水平，其中的根本原因在于科技體制中存在著嚴重的行政化弊端，科學研究活動的組織管理和學術評價體系不利于推動科技創新活動形成生產力。因此，處在轉型時期的中國需要尋求支撐和推動科技創新的本土化制度安排，而新型舉國體制正好適應了這一改革的要求。

新型舉國體制構建的理論基礎：市場的決定性作用和政府的更好作用

2014年6月9日，習近平主席在中國科學院第十七次院士大會、中國工程院第十二次院士大會上的講話中指出：“我國社會主義制度能夠集中力量辦大事是我們成就事業的重要法寶，我國很多重大科技成果都是依靠這個法寶搞出來的，千萬不能丟了！要讓市場在資源配置中起決定性作用，同時要更好發揮政府作用，加強統籌協調，大力開展協同創新，集中力量辦大事。”⑤習近平主席的講話實際上為新型舉國體制厘清了歷史傳統、適應環境、學理基礎和制度路徑。

構建新型舉國體制的指導思想、根本原則及理論基礎是：市場應在資源配置中起決定性作用，以及更好地發揮政府作用。政府與市場不是可供選擇的非此即彼，政府本身也是構成經濟體制的必要要素，有時可以替代其他制度因素，有時則是其他制度的補充。因此，在政策制定的過程中，國家和市場的互補關系必須予以重視⑥。政府和市場是一個事物的兩個方面，兩者不可以獨立存在。一方面，市場和政府兩者不是沒有邊界的，另一方面，兩者的相互關系也是辯證的，是可以有科學分工的。因此，要避免從既往“政府強力主導、忽視市場作用”的一端走向“不要政府介入、完全依賴市場”的另一個極端，應該區分構建國家創新體系過程中科學研究活動的層次和級別，尊重基礎研究、應用研究等不同類型科技活動的自身特點，并結合國家戰略和市場需求等情形，合理地發揮市場和政府的作用。

科技創新新型舉國體制的基本內涵是：以充分、科學、辯證地發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用為指導思想和根本原則，以國家創新體系的完整構建和有效協同為機制保障，通過在國家重大科技項目組織實施過程中集中協調配置資源、有效發揮資源效益，以實現國家重大利益和國家創新戰略的根本目標。

新型舉國體制構建的制度體系：決策、實施與評價

科技創新新型舉國體制的實質是制度創新，并在此基礎上構建新的制度體系。總的來看，政府應當建立以下三個方面的制度體系：決策體系、實施體系和評價體系。

決策體系。2014年《國務院關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》提出，根據國家戰略需求、政府科技管理職能和科技創新規律，通過撤、并、轉等方式大幅減少實行公開競爭方式的科技計劃（專項、基金等）數量，最終整合成國家自然科學基金、國家科技重大專項、國家重點研發計劃、技術創新引導專項（基金）、基地和人才專項等五類，實際上就是改變了既往各個部門都能進行科技項目立項的局面，通過項目布局的規劃將政府掌握的資源予以統籌分配。這實際上就相對明確了哪些項目通過政府、哪些項目通過市場來承擔，政府和市場作用的辯證關系得到了落實。

在此過程中，一方面，市場的決定性作用要尊重科學研究活動的自身規律，企業作為市場的主體會根據自身實際選擇不同類型的研究項目；更好的政府作用要體現在穩定、積極的政策導向，以及處理好與企業等其他創新主體之間的關系等方面。另一方面，在科技資源總量有限和增量有著穩步預期的情形下，舉國體制本身并不完全意味著對項目的新的重大投入，也不意味著政府所擁有的科技資源全部配置在舉國體制項目中，而是首先體現為通過項目布局實現對現有資源投放的集成和統籌，這一過程中，政府占據著決策的主導地位，市場的行為選擇也受到政府決策的影響。

實施體系。考慮到科技創新活動的要素、規模、結構、環境等情況，舉國體制實施體系的建立應當注意以下幾個方面：第一，注重國家科技規劃綱要與人才規劃綱要、教育規劃綱要之間相關內容的政策銜接，發揮政府、科研院所、高校、企業等不同創新主體的協同作用。第二，政府項目的實施過程并不意味著市場機制的退位和缺失。事實上，其中的諸多環節通過市場的作用往往能夠獲得更好的效益和更加清晰的目標。第三，政府要改變既往僵硬的管理體系。此前的項目管理沒有形成常態化、過程化的管理體系，造成了項目本身游離在國家戰略和社會需求之外，科技資源在部分單位或群體之中的壟斷、低效甚至浪費。

評價體系。歸根結底，科技創新活動是有其自身特殊的規律和要求的，政府和市場的評價體系都必須尊重這些規律和要求。在現有評價體系中，政府干預過多、市場急功近利、評價周期過短、評價方式和手段單一等問題同時存在。這其中要處理好兩個方面的關系：一是政府和市場之間的關系，政府的不敏感性和市場的敏感性是由其組織屬性決定的；二是政府、市場的效率觀與科研活動的自由觀之間的關系。政府、市場之間的矛盾協調之后，兩者對資源投入的共同效率追求與科研活動的自由探索之間需要得到平衡。

因此，構建舉國機制的評價體系，政府應當做到以下幾點：第一，政府的社會效益、市場的經濟效益和單位的組織效益、個人的學術效益的具體內涵和表現形式是不同的，但都應當平等尊重、分類認識、差別實施、統一實現，建立公正、科學、合理的利益分配機制。第二，政府要推進學術環境治理，營造良好的科研文化，保證學術自治，促進學術自律，也要建立學術失范的懲戒機制，為市場和政府作用的發揮提供積極的學術基礎。第三，政府要將對項目的評價和對人員的評價統一起來，在項目法律責任和學術責任、研究組織和任務分解、資源配置和使用權限、政策配套和績效評價等諸方面予以全程優化、充分授權和有效管理，構建一個運行機制協調基礎上的學術評價和利益分配機制。

（本文系江蘇省教育科學“十三五”規劃2016年度課題“基于中國特色世界一流建設目標的中醫藥大學評價體系研究”的階段性成果，項目批準號：B-b/2016/01/44）

注釋

鐘書華：《論科技舉國體制》，《科學學研究》，2009年第12期，第1785～1792頁。

李哲、蘇楠：《社會主義市場經濟條件下科技創新的新型舉國機制研究》，《中國科技論壇》，2014年第2期，第5～10頁。

杜寶貴：《論轉型時期我國“科技創新舉國體制”重構中的幾個重要關系》，《科技進步與對策》，2012年第29卷第9期，第1～4頁。

中共中央文獻研究室：《習近平關于科技創新論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016年。

習近平：《在中國科學院第十七次院士大會、中國工程院第十二次院士大會上的講話》，北京：人民出版社，2014年。

洪銀興：《關于市場決定資源配置和更好發揮政府作用的理論說明》，《經濟理論與經濟管理》，2014年第10期，第5～13頁。

責 編∕戴雨潔

Abstract： Building a new system of nationwide support is part of the national innovation system， the only way to the innovation-driven strategy and also the natural choice of the reform of science and technology system. The guiding ideology， the fundamental principle and the theoretical basis of constructing the new system of nationwide support are that the market should play a decisive role in the allocation of resources and let the government play its role better. The new system of nationwide support based on scientific and technological innovation is an important part of the systematic innovation with government as the main player， and also a tribute to the better performance of the government. Its essence is systematic innovation， and on this basis， it aims to build a new system. In general， the government should establish a decision-making system， implementation system and evaluation system.

Keywords： New system of nationwide support， Scientific and technologic innovation， Systematic innovation