國外新能源治理經驗及對我國的啟示

程道俊　趙繼倫

【摘要】通過對美國、日本、歐盟的國家治理實踐模式進行分析，總結了國外促進戰略性新能源產業發展的主要措施：一是在國家層面實現了頂層設計，明確了量化能源產物的碳減排責任；二是政府機構加大新能源的科技投入，引導資本的健康導入；三是協調發展節能與能效法律政策，完善新能源產業的動態調整機制。結合我國實際提出了對策性建議：其一，新能源的可持續發展離不開政府的頂層設計，在鼓勵競爭的基礎之上不斷完善新能源產業的發展機制；其二，按照市場規律來構建新能源創新體系，注重“開源”和“節流”雙管齊下；其三，加強新能源領域的融資渠道，創新新能源企業多元化的融資模式。

【關鍵詞】新能源 治理經驗 新能源戰略

【中圖分類號】 F4 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2017.13.011

能源是推動人類社會和社會發展的重要基礎，關系到人類社會的生存和發展程度。新能源則是對常規化石能源即傳統型能源的替代和補充。當前，世界各國都試圖將經濟復蘇與新能源經濟結合起來，力圖以新能源產業帶動其他傳統行業的轉型與升級，成為經濟復蘇的經濟增長點，對中國而言，這是個難得的發展機遇，尤其是當中國成了名副其實的世界能源生產和消費最大國以后①。目前，太陽能、風能、生物質能、核能四大新能源產業發展較快，紛紛加入了新能源產業與新能源基地的浪潮中，被許多國家納入現代經濟發展中的新興戰略產業給予重點關注，并紛紛出臺了一系列相關政策以及財政支持，以期大力促進新能源產業的發展②。

國外新能源治理的實踐模式——以美國、日本、歐盟為視角

美國、日本、歐盟非常重視新能源的研發，其水平處于全球領先地位，產業化和市場化水平也領先于世界。

美國新能源戰略的國家治理實踐模式。在“石油危機”的促使下，美國政府為了引領美國經濟走出危機，發起了史無前例的清潔能源復蘇戰略，制定了有關法規和政策，先后提出了《公用事業管制政策法》《能源稅法》《大氣污染潔凈法修正案》《能源政策法》《清潔能源與安全法案》（CACESA）以及《美國創新戰略》，并制定了一系列和新能源以及節能增效相關的法律法規。《美國清潔能源與安全法案》暗合了當今世界低碳經濟時代潮流，計劃到2025年時清潔能源的投資規模達到1900億美元③。美國新能源戰略是一個以能源結構變革為先導的經濟全面復興計劃，強調節能與提效并舉的舉措，努力實現“開源”與“節流”的統一整合④。

日本新能源戰略的國家治理實踐模式。日本是世界經濟大國和能源消費大國，能源總量的自給率不足17%，其大部分能源資源都依靠進口。為了緩解常規能源的壓力，日本政府修改并完善制度框架、新設管理及協調機構、加強產業政策以及其他市場培育措施，陸續在全國建立了多家核電站⑤。為此，日本頒布實施了一系列能源相關政策法規，實施“世界能源網絡”計劃，頒布了《可替換能源法》《節能支持法》《促進新能源利用特別措施法》《新國家能源戰略》《促進新能源利用特別措施法》等，繪制了規模龐大的“新陽光計劃”，確立了新能源研究的主要領域，并將其基本目標定位為“3E”，即能源安全、經濟增長、環境保護。日本提出了“綠色創新”環境與能源強國戰略、“生命創新”健康強國戰略，以能源管理法制體系為主導，通過制定相關計劃、發展多元化的新能源研發等多項措施，制定新能源推廣大綱和自身發展需要的能源管理模式。

歐盟新能源戰略的國家治理實踐模式。歐盟由于能源資源相對貧乏，其能源進口比例高達55%，隨著現代化能源缺口的不斷擴大，驅使著能源價格的節節攀升，再加之歐洲一貫的環境保護情結，加大了歐盟對新能源產業的研發和利用。歐洲新能源政策的出發點主要由“應對氣候變化”“推動就業和增長”“緩和歐盟對油氣進口的依賴”三部分構成。歐盟于1997年頒布可再生能源發展白皮書，2007年修訂現行的《燃料質量指令》，2009年通過了《歐盟第三次能源改革方案》，先后發布了《歐盟交通部門替代汽車燃料使用指導政策》《能源2020：有競爭力、可持續和確保安全的發展戰略》，對能源使用效率制定更嚴格的環保標準。歐盟計劃在今后20年內，制定統一的能源政策，加速一體化的進程。

國際新能源市場發展的態勢總結及其驅動

能源是現代社會中人類賴以生存和發展的基礎，能源問題關系國家安全，是國家發展戰略的核心問題，和1996年相比，2015年全球的石油消費量增幅達到了21%，天然氣消費量則是增加了31%，同時歐盟的能源進口比例也上升到了60%，溫室氣體排放已經使全球溫度上升了0.6度，預計到本世紀末將上升1.4～5.8度。隨著不可再生能源的日趨匱乏，傳統型能源面臨著逐漸枯竭的危險，發展清潔新能源逐漸成為各國緩解能源危機、改善現有能源結構的重要舉措。

面對緊張的內外能源形勢，國外促進戰略性新能源產業發展的措施主要有以下幾個方面：

第一，在國家層面實現了頂層設計，加強了新能源的戰略地位，明確量化能源產物的碳減排責任，創造產業發展的政策環境。新能源產業的發展與推動不僅需要國家宏觀層面的頂層設計、具體的新能源發展目標以及完整的新能源發展政策框架，更需要會聚全社會的共同力量、攻堅克難，全民共同參與。

第二，政府機構加大新能源的科技投入，引導資本的健康導入，增強產業發展的技術支撐，提供良好的財政支持。政府在新能源產業定位主要取決于新能源產業的基本屬性及其高風險、高成本的基本特點，這就需要政府有效地降低市場投資的風險，制定和完善“消費者友好型”能源政策，實施鼓勵新能源發展的各項政策，利用政策及稅收的杠桿原理健康地引導社會的發展，加大新能源或者清潔能源的資金投入與技術支撐。

第三，協調發展節能與能效法律政策，采取有法律約束力的行動，完善新能源產業的動態調整機制，擴大產業開放程度，形成產業與經濟發展的雙重動力。習近平總書記指出，協調既是發展手段又是發展目標，同時還是評價發展的標準和尺度。有效地完善各個法律制度之間的斷裂現象，是完善新能源產業的動態調整機制，擴大產業開放程度的重要基礎。

實踐表明，新能源具有風險大、成本高、創新成果難以消化等風險，面對這些情況，政府如果可以進行正確引導與鼓勵，就可以更好地促進其健康發展，從歐洲各國的實踐來看，其新能源發展在政府的政策引導與鼓勵之下獲得了非常巨大的成就，引導著世界新能源的發展⑥。

基于經驗視角新能源戰略構建的借鑒

根據美國、日本、歐盟新能源發展的成功經驗，結合我國實際情況，得到對我國新能源發展的幾點啟示。

新能源的可持續發展離不開政府的頂層設計，在鼓勵競爭的基礎上積極完善新能源產業的發展機制。實踐表明，新能源成為其經濟發展的重要推動力量，有利于避免政策措施連貫性的斷裂，提高能源產業國際競爭力。縱觀美國、日本、歐盟推進新能源產業發展政策，具有較明顯的短期和長期目標，強化環境監管、出臺優惠措施，表現出較強的漸進性，且在很大程度上是個自下而上的進程，所有決策均出自于頂層決策⑦。對于中國而言，應加強全員參與能源創新活動，將“開源節流”作為工作的重點。

新能源產業不僅需要自身的發展，還需要一系列配套產業和政府政策的支持。我國也可以從提升新能源投資法律和政策措施的法律層級、綜合設計促進新能源投資激勵和約束措施、充分發揮市場在促進新能源投資中的決定性作用等三個方面作出借鑒，確保能源供給安全。為了滿足日益增長的物質需求，政府不僅要加強基礎設施的建設及其技術的研發，為新能源和再生能源進入市場創造有利條件，而且要注重經濟激勵、組織管理市場推廣等方面的系統配套。政府應從政策、稅收等宏觀層面上作出巨大努力，比如借鑒美、日、歐等發達國家對新能源汽車技術的高度重視，大力推行新能源汽車產業發展優惠政策，對生產者和消費者分別進行成本減免，在技術研發、稅收、補貼等方面提供支持。

按照市場規律來構建新能源創新體系，注重“開源”和“節流”雙管齊下。美、日、歐等都從自身實際出發，將能源供應安全納入立法目標，協調發展節能與能效，制定了一系列接地氣的新能源法律政策。因此，發展新能源需要從長遠考慮，因地制宜，需要優先開發利用具有資源優勢的項目，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

從世界各國新能源發展的經歷，可以看出新能源的發展需要政府的政策推動，亦離不開市場的金融支持，政府利用價格杠桿推動新能源發展是行之有效的手段，注重“開源”和“節流”雙管齊下。可以借鑒歐盟高度重視新能源產業的發展的戰略性、基礎性、公共性，將新能源產業戰略的基點放在統一、公平、競爭的環境中進行培育，鼓勵小企業與大企業公平競爭，并明確每個社會企業的社會責任與義務，充分發揮競爭性市場及創新型企業的作用。

加強新能源領域的融資渠道，創新新能源企業多元化的融資模式。新能源產業是處于發展過程中的新興產業，這給新能源的融資帶來了一定的困難。從國際新能源的融資渠道來看，融資模式主要有“公共風險投資”“信貸資金+政府擔保模式”“風險投資+政府擔保模式”三種模式，都突出了政府在發展新能源企業融資方面的重要作用。筆者通過對我國新能源發展政策及其發動機制的考察發現，這幾種模式對我國同樣適用。公共風險投資主要存在兩種模式，一是政府直接對新能源企業進行投資和管理，有利于發揮政策資金帶動作用；另一種是利用私人風險投資公司的投資經驗，完成扶植新能源企業的戰略目標，利用政府掌握的信息優勢和信用發揮主導作用，間接地帶動民間資本進入新能源領域，搶占新能源發展制高點，提升自主創新能力。

注釋

方國昌、田立新、傅敏等：《新能源發展對能源強度和經濟增長的影響》，《系統工程理論與實踐》，2013年第11期，第2795～2803頁。

[美]巴拉克·奧巴馬：《我們相信變革》，孟憲波譯，北京：中信出版社，2009年。

陳柳欽：《國內外新能源產業發展動態》，《河北經貿大學學報》，2011年第5期，第5～13頁。

張政、趙飛：《中美新能源汽車發展戰略比較研究——基于目標導向差異的研究視角》，《科學學研究》，2014年第4期，第531～535頁。

陳偉：《日本新能源產業發展及其與中國的比較》，《中國人口資源與環境》，2010年第6期，第103～110頁。

楊名舟：《中國新能源》，北京：中國水利水電出版社，2013年。

牛學杰、李常洪：《中國新能源產業發展戰略定位、政策框架與政府角色》，《中國行政管理》，2014年第3期，第100～103頁。

責 編/楊昀赟

Abstract： Through the analysis of the national governance model of the United States， Japan and the European Union， this paper summarizes the main measures abroad to promote the development of the strategic new energy industry. First， top-level design is achieved at the national level， which clarifies the carbon reduction responsibility of the quantitative energy products. Second， government agencies increase investment in new energy technology to guide the health inputs of capital. Third， they coordinate the development of energy efficiency and energy efficiency laws and policies to improve the dynamic adjustment mechanism of the new energy industry. In light of Chinas conditions， this paper provides the suggestions. First， the sustainable development of new energy is inseparable from the top-design of the government； on the basis of encouraging competition， the government should continuously improve the development mechanism of the new energy industry. Second， the government should build new energy innovation system in accordance with the laws of the market， and focus on the two-pronged approach of "reducing expenditures， limiting spending". Third， the government should increase the financing channels in the new energy field and diversify the financing model of new energy companies.

Keywords： New energy， Management experience， New energy strategy