公共部門績效管理探討

曹思潔+彭文龍

[提要] 隨著20世紀80年代“新公共管理運動”的興起，公共部門績效管理發生了巨大變革。本文從績效管理的起源探究將私營部門績效管理引入公共部門的合理性和價值合理性，進而提出如何實行公共部門績效工具合理性和價值合理性的統一。

關鍵詞：公共部門績效管理；私營部門績效管理；工具性；價值性

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月1日

20世紀80年代的經濟危機讓人們對政府的管理產生了巨大的不信任，在此情況下，一些學者主張將私營部門的管理理論引入公共部門。作為公共管理的一個重要組成部分績效管理受到了國內學者的關注，公共部門績效管理的以下幾個方面備受學者關注：（1）公共部門績效管理存在的問題；（2）公共部門績效管理體系的構建；（3）私營部門績效管理工具在公共部門的運用；（4）公共部門績效管理和私營部門績效管理的比較研究。但是很少有學者從公共部門績效管理的工具合理性和價值合理性兩個方面同時展開研究。因此，本文從績效管理的起源探究將私營部門績效管理引入公共部門的工具合理性和價值合理性，從而提出如何實現公共部門績效管理的工具合理性和價值合理性的統一。

一、績效管理起源

績效管理在中國歷史悠久，最早的文字記載關于績效考核可見于《尚書·堯典》中，舜在繼承王位之前，曾被堯投放至荒山野林中，由于舜沒有遭受毒蟲猛獸的攻擊，因此帝位被禪讓給舜。績效管理是在績效評估的基礎上為了持續提升個人、部門和組織績效以績效計劃、溝通、考核、結果應用和目標提升不斷循環的過程，所以中國傳統的績效考評僅僅是績效管理的一個核心環節。在20世紀70年代，美國管理學家Aubrey Daniels將績效管理的概念定義為以依賴員工改變行為來提高企業績效。績效管理產生的一個很重要的條件就是要處于激烈的市場競爭環境，而私營部門正好具備這一先天條件。因此，在20世紀70年代歐美國家的私營部門產生了績效管理，并在新公共管理運動的推動下逐漸運用于公共部門為大多數學者所認同。

二、政府績效管理的工具合理性

20世紀六七十年代，經濟危機席卷西方國家，人們對政府日益喪失信心。隨著傳統官僚制的弊端日趨暴露，政府遭遇信任和管理危機的雙重夾擊。但經濟組織卻通過應用績效管理理論取得了良好的效果，這使得部分學者將目光轉向私營部門，提出在公共部門引入私營部門績效管理這一主張，并將追求經濟與效率作為目標。胡德教授將新公共管理的特質歸納為：（1）管理的職業化；（2）標準與績效測量；（3）控制產出；（4）單位的拆分與重組；（5）競爭；（6）引進私人部門的管理風格；（7）紀律與節約。在這樣一種思潮的影響下將私營部門的績效管理技術引入公共部門具有一定的合理性。首先，通過引入私營部門績效管理的實踐和技術，使得公共部門績效管理變得專業化；其次，目標明確，使得績效管理變得可行化；再次，通過嚴格的績效測量，使公共部門績效管理變得科學化；最后，通過嚴格的控制管理成本使得績效管理變得效率化。將私營部門績效管理工具引入公共部門并以“3E”作為追求目標的公共部門績效管理是否具有合理性呢？隨著新公共運動的開展以及在實踐過程中存在的一些問題，人們對此提出了質疑。

公共部門和私營部門本質上的區別主要體現在性質上，公共部門提供公共服務，追求公共利益；而私營部門是為顧客提供商品和勞務，追求利益至上。私營部門無法替代公共部門在保障平等、防止歧視、政策管理及保持全社會凝聚力等方面發揮作用。因此，公共部門要以實現公共利益為己任而不能像私營部門那樣片面地追求經濟利潤的最大化。公共部門與私營部門所面對的政治環境也是截然不同，公共部門面臨的政治環境比私營部門所要面臨的環境要復雜得多，因此將私營部門的績效管理工具引入公共部門也必然會產生一定的矛盾沖突。比如：將私營部門的目標管理引入公共部門會導致行政人員過度地追求結果而忽視過程。私營部門績效管理更多的是強調量化的績效管理，但是對于公共部門來說很多指標難以量化，且公共部門績效具有長期性，難以準確地進行評估等。這一系列的問題，就使得將私營部門的績效管理工具引入公共部門的合理性受到了質疑。

三、政府績效管理的價值合理性

私營部門是產權清晰的盈利性組織而公共部門由廣義的政府組織、非盈利組織以及公共企業構成，以提供公共服務為己任。公共部門具有公共性，掌握和運用公共資源，提供公共產品和服務；而私營部門主要是以營利為目的，具有競爭性，它為社會提供的產品屬于非公共產品，具有排他性，因此二者在績效管理的價值取向上會有明顯的區別，對公共部門而言，績效管理最主要的價值取向是公共性，即以服務公眾為其最主要的目標；而私營部門績效管理最主要的價值取向是經濟性，即追求自身利潤的最大化。正是由于二者在性質上存在本質性的差別，這就使得將私營部門績效管理引入公共部門在價值合理性方面存在巨大爭議。

批評者認為公共部門與私營部門只有在一些不重要的方面存在相同之處，而二者在最為核心的價值觀方面是截然不同的。正是由于二者在價值取向上存在明顯的區別，所以如果片面的將私營部門績效管理引入公共部門也將會產生一系列的問題。在新公共管理運動浪潮下引進的私營部門績效管理是一種以市場為基礎、公共部門私有化、顧客至上等一系列的管理實踐，私營部門績效管理主要追求經濟效益的最大化，而在這樣一種觀念下將私營部門績效管理引入公共部門將導致政府公共責任的缺失，平等、公正、自由、民主等民主社會的基本價值也會因為片面追求經濟、效率和效益而被拋棄。

私營部門績效管理是以顧客為導向，但將“顧客至上”這一價值取向運用于公共部門績效管理中就會產生一些問題。首先，政府服務對象“公民”這一概念用“顧客”這一概念代替，政府服務的范圍被縮小。公民屬于社會契約的概念，而顧客是市場契約的概念，二者分別屬于不同的領域。顧客作為公民的一部分，處于公民之下；其次，在交易的過程中，顧客之間的需求雖有差異但生產者是可以滿足的，顧客之間的需求并沒有直接沖突或者矛盾。而在公共服務方面政府無法滿足可能處于矛盾狀態的每一個人的需求，政府正是由于在資源有限的情況下為實現帕雷托最優而存在，所以政府必須要將遵守普遍和統一作為政府提供公共服務的準則；最后，協調私利與公利之間的矛盾是政府的一大難題。追求“顧客至上”意味著政府更傾向于對每個顧客的短期自我利益作出回應，而政府的最高使命是要把維護公共利益作為最高目標。

四、如何實現工具性與價值性的統一

為什么執政和怎樣執政是評判執政集團道德性的主要依據，為什么執政和怎么樣執政分別是指價值合理性和工具合理性。作為評判執政集團道德性的首要因素——價值合理性，是執政集團具備執政實踐的道德出發點和倫理根基。因此，實現工具性和價值性的統一的關鍵就是要在正確的價值取向的引導下將私人部門績效管理技術引入公共部門。與建立在個人利益最大化觀念上的新公共管理理論相比，新公共服務理論將公共利益作為出發點，更關注于公共利益、公民權利以及政府角色的塑造。在實施公共部門績效管理的過程中，要在平等、公正、自由、民主等社會基本價值的指導下追求經濟、效率以及效益。

盡管公共部門與私營部門在本質上存在區別，但是將管理作為實現目標的一種手段來說二者還是存在一定的相似性。相對于日趨成熟的私營部門績效管理來說，公共部門績效管理還處在停留借鑒階段。對于公共部門績效管理而言，要在正確的價值取向的引導下，結合公共部門自身的特點，引進私營部門的一些先進的管理技術和方法，建立適合于公共部門的績效管理體系。

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