東莞市智慧城管建設探討

袁凌云

[提要] 智慧城管還處于探索起步階段，如何讓“智慧”真正惠及全城，實現城市管理的可視化、智能化，從而提升城市管理精細化水平，各方研究更多的是從技術層面進行設計與推演。本文從公共管理視角，以東莞市為例，對智慧城管建設的動力機制、建設中需避免的誤區、幾個核心要素等進行探討。

關鍵詞：公共管理；智慧城管；動力機制；誤區；要素

中圖分類號：F294 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年5月25日

作為智慧城市的重要組成部分，智慧城管將充分利用物聯網、云計算、信息融合、網絡通訊、數據分析與挖掘等現代信息技術手段，通過集信息獲取、信息處理、全過程監控督辦、分析決策、視頻監控、應急聯動、聯合指揮調度等多位一體的全覆蓋、全流程綜合性城市管理平臺，實現城市管理要素、城市管理決策、城市管理過程等全方位的智慧化，實現城市管理對象與服務對象的高度整合，由管理范式轉變為監管與服務并重范式。當前，智慧城管還處于探索起步階段，各方研究更多的是從技術層面進行設計與推演，本文從公共管理視角對智慧城管建設動力機制、建設中需避免的誤區、幾個核心要素進行探討。

一、智慧城管建設動力機制分析

（一）傳統城管陷入行動困境是倒逼之力。傳統城市管理響應遲緩，手段落后，投入成本高，管理效果卻并不理想。具體體現為：發現問題方面，城市管理的問題信息來源絕大部分還屬于被動發現，不能主動預警、分析和判斷；解決問題方面，職責不清，缺乏部門間協同長效機制，問題反復發生，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”；分析評價方面，數據發掘和利用偏低，分析手段落后、技術支撐不夠。高速的城市化進程加劇了城市管理的復雜性，“城市病”與城市管理水平之間的反差形成日益尖銳的矛盾。就東莞而言，戶籍與非戶籍人口嚴重倒掛，大量外來人口帶來的城市管理問題尤為突出。2016年12月出臺的《東莞市新型城鎮化規劃（2015-2020年）》提出：將努力創建國家新型城鎮化綜合示范先行區，到2020年全市常住人口達850萬人，常住人口城鎮化率達92%。這將給東莞的城市管理帶來更大壓力。

（二）公共管理理念轉變是牽引之力。從公共管理理論邏輯來看，提供公共服務是現代政府的核心，政府只有通過提供充足優質的公共產品與公共服務，才能證明其存在的價值及合法性。強化公共服務職能，就必然要求政府從“管制型”、“全能型”理念向“服務型”、“效能型”理念轉變。體現在對城市的管理中：一是摒棄政府大包大攬的理念，借助先進信息技術，進一步暢通多元主體參與城市管理的渠道，建立多元化城市治理體系；二是面對市民訴求，依靠先進的信息技術提供智能化、全方位的城市公共服務。而智慧城管開放、互動的理念與模式正契合以上要求。

（三）公民社會的日益發達是推動之力。發達的公民社會是實現公共管理活動有效性的重要前提。公民社會成熟的標志首先是公民意識的普遍形成，公民意識的內在覺醒往往要外化為參與社會治理的行為，不僅參與問題的發現，更積極參與事件的處理和解決。對外來人口占絕大多數的東莞而言，公民意識更是社會凝聚力形成的重要紐帶。但目前的城市管理模式卻限制了公民“意識”向“行為”轉變，城管系統尚未完善向廣大市民開放的技術“端口”，市民缺乏參與管理的途徑，在一定程度上抑制了他們參與城市管理的積極性，而智慧城管將使市民“想管”、“愿意管”、“能夠管”和“管得好”由可能變為現實。

（四）智慧城市基礎設施建設是支撐之力。我國智慧城市的推進已歷經8個年頭，權威研究機構賽迪顧問2014年對中國智慧城市發展水平進行綜合評估的結果顯示，東莞處于智慧城市建設發展提升階段的前期，發展水平僅次于北京。智慧城市高度依賴網絡和信息基礎設施，在智慧城市建設過程中，東莞基礎通信設施得到了快速發展。東莞市把通信基站與水、電、氣等市政配套設施統籌規劃，結合東莞城市發展，制定全市協調統一的通信基站站址專項規劃，并納入市政規劃，使通信基礎設施與市政公用設施統一規劃、同步建設。基站建設的完備，還使得東莞市三維城市建設全市域覆蓋成為可能，這在全國尚是首例。2016年3月，東莞啟動“智網工程”，旨在實現基層網格化治理新模式。2017年1月，東莞建成并開通上線26，763個AP，這標志著我國首個安全無線城市建成，在智慧城市建設的探索上再現“東莞模式”。同時，東莞市從2010年開始運用的電子政務云、交通云等云平臺也為智慧城管的實現提供了強大的技術支撐。

二、智慧城管建設中需避免的幾個誤區

（一）頂層設計中忽略倫理考量。在智慧城管頂層設計方面，普遍存在的純“技術流”傾向誤導了城市管理者。純“技術流”認為技術革新可以解決所有的城市管理問題。智慧城管的實現必然要有技術支撐，但技術的運用需要倫理來引導與規范。城鎮化的本質是人的城鎮化，城市承載著人與自然、人與人、人與社會錯綜復雜的倫理關系。在智慧城管的設計理念中，必須先定位好城市管理的價值目標：是以社會為本位，還是以個體為本位？是以強者為本位，還是以弱者為本位？城市空間如何滿足人的多樣化需求？對城管技術的運用如何更加有利于人的生活與發展？這些問題，都應該在智慧城管系統的設計理念中得到解答。頂層設計不僅是方法論，更應該體現智慧城管建設的價值觀，只有基于“為城市發展、市民訴求而設計”的理念，智慧城管的頂層設計才不會走偏，智慧城管的福利也才能真正落到“人”的身上。

（二）規劃脫離本地實際。智慧城管建設工程龐大，建設周期長，關聯性強，牽一發而動全身，切忌盲目性與隨意性。項目未經統一規劃和可行性論證就倉促上馬，將導致城市基礎設施條件與智慧城管發展規劃嚴重脫節，項目難以實質落地，造成資源浪費且效率低下。城市應該是可持續發展的載體，智慧城管建設必須基于當地的基礎設施、城市發展定位與方向。東莞智慧城管的長遠規劃及頂層設計還未出臺，為避免脫離東莞實際，應緊密契合《東莞市城市總體規劃（2016-2030）》。

（三）財力配置不合理。對于經濟較發達的地區而言，財力較為充裕，但容易忽略進一步的細化，從而影響其效能；對于經濟欠發達的地區來說，資金的緊張更容易導致只重視面而忽略點；東莞屬于前者。2010年9月，長安謝海君妻子墜入無蓋沙井致死，引發關于城市管理的討論，也讓解決方案之一的“數字城管”系統走上前臺。按照東莞市城管局當時的設想，“數字城管”系統將繪制全市的電子地圖，建立監視網，為市政、環衛等城管設施進行分類標識，細致到每座公廁、每棵綠樹、每個垃圾桶和沙井蓋全部要專門編號，建立“身份檔案”，并使用衛星定位、視頻監控等方式對城市環境設施進行督查、采集信息、發現和處理問題。當時測算，這套“數字城管”一期首次總投入資金高達5，829.75萬元人民幣，如何達到“把好鋼用在刀刃上”的效果？2013年6月26日評審時就有專家提醒：“數字城管”一期在物聯網技術應用如沙井蓋管理系統和路燈管理系統這一塊花錢太少。當時的城管局答復是：一個智能井蓋要價1，400多元，成本太高，所以只能先做一部分。這一理念導致智能井蓋只在中心廣場和鴻福路小范圍實施，且實施不久即因維修費用高而停止使用，依然回到“靠人工巡查收集信息”的老路，智能井蓋成為擺設。同樣，東莞部分鎮街改造物聯智能路燈，實現了路燈節能智慧的有效應用，但也因財力投入不足未能全市鋪開。這些細節從根本上影響了智慧城管系統的實際運用效果。因此，建議在大手筆投入建設信息平臺、基礎通訊設備的同時，也應該重視智慧城管系統“神經末梢”的完善，根據實際需求合理配置資金。

（四）各自為政的重復建設。政府各職能部門的條塊分割導致各自為政的情況普遍，智慧城管建設中要盡可能地避免，因為智慧城管是大城管概念，涉及的部門非常廣泛。比如實景視頻監控系統建設，城管部門應該與當前東莞市政法委正大力推進的“智網工程”進行整合共享。“智網工程”系統即將上線試運行，但城管事項并未納入其中，東莞數字城管系統與“智網工程”系統的整合還沒有具體的時間表。東莞國土部門也曾建設實景監控系統，當時花了90多萬元，但未能達到預期效果，應用在測繪部門或者應急部門更有效，比如查違章建筑或者監控群體性事件等。除了監控系統，數據共享平臺的建設更應注意各部門的統籌規劃，因為不僅要避免因重復投資而浪費，更應避免各自為政建立的平臺之間形成數字壁壘，對大數據的開發及運用造成極大的阻礙。可以說，沒有大數據的匯聚、流動和深入的開發利用，“智慧城管”是空談。但《每日經濟新聞》記者在調查中發現，時下的智慧城市建設中，包括智慧城管建設，普遍遭遇了“偽智慧化”的困境，使用的設備是智慧化系統，但這些系統收集的相關數據卻是封閉的，導致智慧城市背后的大數據未能得到最大化利用，智慧城管只是披了一件智慧化的外衣。

三、準確把握智慧城市建設中的幾個關鍵要素

上文提出，智慧城管建設一定要從本地實際出發，避免千篇一律，盲目照搬，住建部也一再鼓勵各地勇于探索適合當地的建設方案及途徑。但不管采取怎樣的方案及途徑，有一些關鍵要素是必須考慮在內的。

（一）民生訴求。民生訴求是智慧城管的出發點與落腳點。面向民生、面向社會管理的智慧城管建設，最終要令市民有普遍獲得感，充分感受到“智慧”的實效。比如，各地的智慧城管首選項目大都是智能交通，因為城市擁堵及“停車難”問題越來越突出，是廣大市民迫切希望解決的城市管理難題。路況研判系統及停車誘導等系統不僅可實時反映路況，還可借助積累的歷史數據和關聯數據進行預測預判。用于支持用戶的交通疏導、路線規劃和應急措施等，將交通擁堵率降低20%～30%。市民能夠非常便捷、直觀地感受到這些變化。同時，交通大數據也成為重大事項決策的有力支撐。如依然是解決擁堵問題，上海市曾有一個設想，建第二座高架橋。論證過程中，利用大數據分析得出結論：建第二座高架橋對緩解交通擁堵問題沒有太大的作用，只需解決匝道口的交通信號控制的智能化，提高智能化水平。

（二）共贏思維。用共贏思維來引導智慧城管建設，體現在建設主體的多元化。財政部鼓勵探索的PPP模式，也適用于智慧城管建設與運營。在此模式中，最高原則是實現公共利益最大化，一種典型的共贏思維模式，市民滿意、政府服務到位、社會投資得到合理回報。政府要做的是：主導規劃、制定制度，特別是定價制度，并負責監管。比如，全市免費WiFi項目建設。很多城市一開始采取政府投資的傳統模式都不成功，因為需要政府持續投資才可維持其正常使用，用的人越多，帶寬的消耗就越大。后來，無錫市率先采取PPP模式，政府主導但無需投資，市民免費使用。東莞也采用“政府推動、購買服務、企業投資、建設運營”的模式實現了無線WiFi對主要公共場所全覆蓋。經過多方面考察和各個廠商產品方案測試比較后，東莞市智慧城市投資建設運營有限公司最終采用了華為無線城市整網解決方案。

用共贏思維來引導對城市的管理，倡導“我的城市我做主”。通過智慧城管系統平臺提供社會力量參與城市管理的機會，甚至使每一個市民都有可能成為城市管理政策的制定者、城市管理的監督員、城市管理的參與者，形成多元主體共同治理局面，使城市管理更加高效。北京市的“我愛北京”市民城管通就是成功的案例。“我愛北京”城管政務維基是國內第一個政務維基系統，秉持的核心理念就是“我的城市我做主”，市民可通過智能手機下載移動應用，分享城市管理知識，直接參與舉報、投訴、咨詢、建議，并在系統中直接參與政府文件的發起、起草、修改，實現了市民“自管理”與政府公共管理的相互對接，提升了城市管理水平，城市關系更加和諧，公眾對政府的滿意度也不斷提高，從而相互促進，形成良性互動。

（三）標準先行。制定規范標準是智慧城管建設的基礎，要使存量資源破除壁壘、增量資源不形成新的壁壘，從而得到整合，則標準制定應先行。智慧城管規范標準包括技術標準、數據標準、運行標準、管理標準、服務標準。比如很簡單的一項技術標準，關于監控探頭，有雨雪天氣使用的探頭、臺風天使用的探頭，有專門查違停的探頭，有專門查出店經營的探頭。路面橋面結冰了，雨雪天氣下使用的視頻探頭才可辨識；一些容易積水的低洼地，探頭會造個影像鎖定，如果積水超過影像的范圍，就會提醒城管人員。這些探頭的生產標準、使用標準、維護及管理標準等都必須提前規范并統一，才能保證智慧城管系統真正實現精細化管理。

（四）數據匯聚與開放。智慧城管系統中的數據匯聚與開放包括兩個方面：一方面是政府和公共部門數據的匯聚與開放。關于政務數據的內部共享，番禺的做法值得借鑒：市一級掌握的數據，根據廣州市政府出臺的管理辦法，直接與部門對接協調；區一級的數據，利用行政辦法，所有數據系統必須經過政務辦，所做的系統要按照區政務辦對外接口的要求進行對接；現有的部門數據系統若不具備接口，政務辦負責牽頭整改。關于政務數據的對外開放，應嚴格遵循2016年國務院出臺的《政務信息資源共享管理暫行辦法》，全面而有序地開放。另一方面是社會、企業的數據匯聚。特別是互聯網企業，他們掌握的海量數據也將是智慧城管系統運行的有力支撐，應進一步加大與他們的合作力度。

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