預見性政府創新公共危機治理路徑研究

胡姍

[提要] 在當前公共危機事件頻發背景下，快速回應顯得尤為迫切，回應性政府在公共危機治理上的舉措已經不能滿足人們的要求。預見性政府所具有的以人為本、風險意識、預防型治理結構、前瞻性、安全性決策等特征，對我國公共危機治理提出新的要求，從而能夠更好地提高政府的公共危機治理能力。

關鍵詞：預見性；公共危機；治理路徑

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月20日

進入21世紀以來，在復雜變化和充滿不確定性的社會大背景下我國公共危機事件頻繁發生。2008年的南方冰雪自然災害、汶川大地震，2009年的甲型H1N1流感，2014年的上海外灘踩踏事件，2016年發生的江西電廠倒塌事故，以及6月份發生的徐州幼兒園爆炸事件等等，這些突發事件往往對社會的正常秩序造成巨大的沖擊，同時也考驗著政府的公共危機治理能力。習近平指出，“增強工作預見性，全面提升防范應對各類風險挑戰的水平”是夯實治國理政能力的重要內容。”當前值得肯定的是我國政府應對公共危機的回應能力明顯提高，回應危機的速度、效率、力度明顯加快，但是隨著風險社會的威脅日益加劇，行政生態環境的變化，人們對政府的期望越來越高，在公共危機治理上不僅要求政府具有良好的回應能力，而且要求政府具有戰略思維能力和前瞻預測能力，因此在預見性政府視域下創新公共危機治理路徑是一個現實而且迫切的重大課題。

一、預見性政府：內涵及特征

奧斯本和蓋布勒在 《改革政府》一書中指出：“有預見的政府做兩件根本性的事情。它們使用少量錢預防而不是花大量錢治療；它們在作出決定時，盡一切可能考慮到未來?！薄八鼈兎阑加谖慈?，而不是在問題成堆以后才來提供各種服務。”而關于預見性政府的內涵，至今學術界或官方均無明確的界定。近年來，我國學者對預見性政府關注頗多，并且表達出了他們對預見性政府治理模式的見解。趙新峰（2008）指出從反應型政府到預見性政府標志著公共危機治理中政府角色的轉換；江永清（2008）指出預見性政府是政府從戰略層面的建設，高于一般性的回應性；劉堂燈（2012）認為當代中國已進入風險型社會，政府應該變被動應對為主動預防，實現善治，也就是構建預見性政府；田星亮（2009）結合前饋控制理論提出了政府預見力構建的措施，胡稅根（2006）則將預見性政府概念運用到社會突發事件預警機制的構建中；侯書和（2013）從預見性政府的理論依據、產生的現實背景、基本特征等角度對預見性政府做了全方位的解析。結合上述闡釋以及現有思想材料和實踐經驗，可以將預見性政府概括為是在以公民本位和公共利益最大化的理念指導下，主動進行預防性管理，提供預防性服務，滿足公眾的預防性需求，創新預防機制，從而提高政府的治理能力。預見性政府不同于以往的回應性政府，作為服務型政府的一種具體表現形式，其具有以下幾點基本特征：

（一）以人為本。政府的權力和地位是由公民授予的，政府的一切活動都應該以人為本，以滿足廣大人民群眾的根本利益為出發點，最大限度地維護和實現社會公共利益。預見性政府不同于統治型政府的以政府為本位，不同于經濟型政府只注重經濟的快速發展，而是從人民的利益和需求出發，以更加積極的服務角色出現，通過進行全方位的社會預防管理，提供預防性公共服務，積極回應公民的預防性需求，實現服務價值理念和公民本位的價值取向，從預防上維護公共利益和公民權利。

（二）具有風險意識。風險社會是當下中國乃至全球的真實寫照，為實現規避風險，防患于未然的目的，預見性政府始終培養和增強風險意識。在對風險的成因、特征、作用機制等全面深刻地把握基礎上，要求政府管理者時刻懷有憂患意識和責任意識，對于公共風險和社會問題能夠防微杜漸，及時遏制。此外，政府管理者必須認識到當前社會管理中存在的問題及不足，進行自我批判和自我矯正，自覺地對行為方式、制度、政策和發展道路等進行反思，進而防范和化解風險，發現并解決問題。

（三）預防性治理結構。反應型政府在社會管理方面傾向于解決問題和處理危機，以被動反應和“花大量的錢治療”為主，沒有建立起必要的預防機制。預見性政府則是從被動的事后服務向主動的事前預防轉變，職能上更加突出預防管理和預防服務職能，組織結構中提高對預防服務部門的重視程度，在進行社會治理中積極主動調整經濟發展戰略和不合理的社會生產生活方式，預防整體性、社會性風險，在政府的管理和服務的所有環節中建立一系列的預防機制。

（四）前瞻性、安全性決策。奧斯本和蓋布勒認為，預防性政府的決策者應是前瞻性的，而不是反應性的；他們不一定是短期思考者，但可以是長期思考者。前瞻性反映出預見性政府能夠感知風險的早期信號，強調對未來潛在可能與危機的掌控和把握，政府管理者具有遠見和深邃的洞察力，在當前政治環境不完善的情況下做出的決策能夠符合長遠的發展利益。安全性則反映出預見性政府致力于降低決策的風險性，對自身做出的決策始終保持謹慎的態度，建立并完善政策風險評估管理制度，降低政府決策失誤帶來的危害。

（五）多元預防治理能力。治理模式的實施管理需要與之相對應的多元預防治理能力，預見性政府在能夠預知和防范風險的基礎上，創新靈活運用多種治理方式，打破原有的以政府為單一治理主體的治理方式，通過引進“動態治理”、“合作治理”，建立政府、市場、第三部門等多元主體在目標統一、資源共享、協同合作的基礎上實現互動合作的多元治理格局，以及在過程、風險、發展、參與過程中形成多維度的現代預防治理體系。

二、預見性缺乏：既存詬病與形成機理

中國目前正處于現代化進程和社會轉型期，而這一時期也是公共危機頻發的階段。但是我國政府對公共危機治理仍停留在“回應型政府”階段，“重救輕防”的思想仍占主流，往往等到風險轉變為現實問題和社會危機后實行反饋控制，尚未形成科學預測危機并采取積極有效的防范措施的預見性治理模式。其原因大概有以下幾點：第一，政府根深蒂固的思維定式，注重短期性思考特征使他們大多扮演“亡羊補牢”的角色，重視反應而忽略預防，一味地強調提高反應效率和速度，而對公共危機缺乏預見意識與前瞻能力，習慣于“劃槳”而非“掌舵”，習慣于“提供服務”而非“解決問題”，習慣于被動預測而不是主動回應；第二，部門聯動機制不完善，政府治理方式僵化，將統一的治理對象實行條塊分割，使得眾多部門各自為政，缺乏應有的協同管理，難以形成危機治理的合力；第三，公共危機預警機制需進一步完善。危機預警是進行危機管理十分關鍵的一步，有效的危機預警可以降低危機發生的可能性及其損害程度，但目前我國的危機預防、預警和預控機制其前饋性功能還較弱，對存在潛在威脅并且可能轉換為危機的災害源缺乏足夠的重視和有效的動態監測，在危機爆發前不能及時采取相應的有效措施從而導致事態失控；第四，缺乏危機教育培訓以及國民危機意識的培養。政府著重提高公共危機的應對能力，對于社會民眾的公共危機教育缺乏重視，公共危機的宣傳教育以及培訓缺失，社會公眾缺乏應對公共危機的基本防范意識、防范知識和技能，一旦發生公共危機事件，公眾容易形成恐慌心理和行為，自救互救能力弱，導致事件不良效果擴大。

三、從回應性到預見性：治理路徑思考

風險型社會下，回應性政府已經不能適應當代公眾對政府治理公共危機的要求，公眾需要政府具有有效預防危機發生的能力，以保障他們免受災害帶來的生命財產損失，因此從構建預見性政府視角出發，提高我國的公共危機治理能力需要做到以下幾點：

（一）培養政府的預見意識和前瞻能力。預見意識意味著政府要轉變只注重危機應對的理念，要預先考慮和預測各種可能的緊急情況，提前做好應對策略，一旦危機爆發，能迅速回應并且有條不紊地組織應對工作，對危機實施有效控制。因此，首先要提高政府對預見意識重要性的認識，通過有組織有計劃地加強對政府預見意識的知識培訓，將預見意識的培養納入政府常規管理工作中。同時，要重點關注對領導干部預見意識的宣傳和教育，促使其自覺地形成預見意識，形成有預見有準備的工作風氣，有效提高行政組織防御風險的能力；其次，要培養政府的前瞻能力?！拔磥砻ぁ痹诙唐谡涡袨橹惺殖Ｒ?，往往會導致政府應對策略只在短期內有效，由于“精明的人解決問題，有天才的人避免問題?！币蚨畱搹拈L遠角度出發，以前瞻性思維捕捉和發現社會問題，針對未來可能發生的危機，制定系統的常規化的計劃和方案，做出妥善的安排。

（二）完善部門危機處理聯動預防機制。公共危機的應對，在于建立一整套力量精干、配合緊密、運轉協調的體制機制。加強部門間的聯動預防需要牢固樹立全局觀念，加強政府統一領導，增強政府的統籌能力、戰略管理能力。提高部門間的協作能力，在日常工作中加強各部門間的溝通合作，通過建立多部門聯動協同的應急管理機制，對于一定時期內可能發生的突發事件做到事前主動預防，事中及時控制和消除。制定多部門危機預防聯動預案，按照“橫向到邊、縱向到底”的要求，保證預案細化到各部門和單位。建立健全政府部門間的信息共享機制，對與公共危機相關的信息進行連續監測和持續追蹤后，進行整理與分析，實現“條塊”溝通順暢，促進信息共享。

（三）進一步健全具有前饋功能的公共危機預警機制。危機預警機制在政府公共危機治理過程中十分重要，它將直接關系到政府對社會突發事件的處理能力和公眾對政府的信任度。進一步健全具有前饋功能的公共危機預警機制和預警系統需要：一是進一步營造公共危機預警法制化環境，完善有關法律細則，將公共危機的預警工作納入常規化、制度化、法制化軌道中；二是建立獨立、專門、高效、靈活的公共危機預警組織體系，明確體系內各部門職責，形成統一指揮，統一領導，保證預警質量；三是建立強有力的信息保障機制，利用現代網絡的信息傳遞功能，建設預警監測網絡，提高信息獲取速度，同時建立信息綜合處理機構，對獲取的信息進行統計、檢索、分析；四是做好與民眾的互動溝通，及時發布危機預警信息，使民眾能夠隨時了解事態的發展變化，減少謠言的傳播；五是加強危機預警的理論研究，不斷提高危機預警能力。

（四）開展危機教育培訓，培養國民危機意識。通過提高公眾的危機意識和危機應對能力可以進一步提升政府公共危機管理的效果，因此需要采取一系列措施促使公眾具備強烈的危機意識并提高自救能力。首先，應注重開展公共危機管理宣傳教育，規避風險和自救教育，考慮將公共安全知識納入到現有的教育體系中，并通過組織相關部門進社區、進農村開展危機教育培訓活動；其次，利用報紙、電視、網絡等大眾媒介，大力宣傳危機預防、避險、自救等知識，強化民眾的危機意識，增強民眾的危機應對能力。此外，針對危機事件多發性地區要重點關注，當地政府應該組織居民進行危機應急演練，提高公民的自救能力和應急技能。

阿爾文·托夫勒在《未來的沖擊》中曾經指出，由于不去預先考慮未來的問題和機會，我們正從危機走向危機。在經濟全球化和政治多極化的國際形勢下，處在現代化進程和社會轉型期的中國還將存在著面臨諸多公共危機的風險。為了改變將“亡羊補牢”的治療與“未雨綢繆”的預防割裂開來的治理模式，政府在治理公共危機時要重新調整角色定位。不僅要提高現有的回應能力，更應該從預見性政府視角下轉變固有的思維定式，采取“預防而不是治療”的治理范式，提供更多的預防性服務，促進政府職能向預防性轉變，從而有效地預防和治理公共危機事件，及時高效地應對各種社會公共問題的挑戰，保障人民群眾的根本利益。

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