央企外部協同監督法律支持研究

許自飛

[提要] 十八屆三中全會總綱領《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》明確指出，央企是國有制為主體的保證，今后一段時期，國家相關部門要落實相關文件精神，深化國企改革。中央企業的發展離不開國家支持，國家的法律支持是其中較為重要的一點。

關鍵詞：中央企業；協同監督；法律

中圖分類號：D9 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年6月1日

一、引言

我國是公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的社會主義國家，所以國有經濟在我國經濟發展中一直占有主要地位。國有經濟中，中央企業所占比重較大，所以可以說央企發展得怎么樣，直接關系到國民經濟發展得怎么樣。

十八屆三中全會總綱領《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》明確指出，央企是國有制為主體的保證，今后一段時期，國家相關部門要落實相關文件精神，深化國企改革。中央政府應該從央企的所有者角色逐漸向央企的監管者角色轉變。面對新形勢，中央企業的監管，如何讓中央企業更快地建立現代企業監管模式，在這個過程中，法律應該怎么支持中央企業實現外部協同監督？這些問題是本文研究的主要內容。

二、中央企業外部協同監督現狀

（一）中央企業外部監督的主要形式。我國中央企業的外部監督基本分為國家審計監督、中央巡視組監督和紀檢監督、外派監事會等四種形式。通過比較可以發現，我國現有國有企業外部監督力量在工作范圍上有著明確分工和各自的專業優勢。但是有待加強的問題也頗為突出：在橫向溝通、信息交流中存在著溝通不暢的問題，導致對于國有企業的多頭監督和監督缺位；在工作職能上由于職責邊界的模糊性導致職責重疊和重復監督。進一步改善上述問題有助于提升整體監督效率上升整體監督成本的節約，也是在建設中國特色國家治理結構的大背景下對國有企業監督提出的新任務和新要求。

（二）中央企業外部監督的協同性問題分析。通過以上分析我們發現，不同的中央企業外部監督主體在主要特征、不足之處、監督職能等方面既有互補性也存在一定的交叉。其互補的方面增強了外部監督的效能，有利于加強對國有資產的保護，但是其交叉監督的方面卻會造成資源浪費。區分不同類型的外部監督主體在監督對象、監督內容、職責邊界等方面的異同，通過對比分析這些異同，有助于我們深入理解中央企業外部監督協同發展的重要性。

第一，中央企業外部監督的互補性。（1）從外部監督主體的監督類型和監督對象上看，外派監事會和國家審計主要是對中央企業的經營業務范圍進行監督檢查，重點檢查中央企業的資產、負債以及與之相關的負責人的經濟責任等。而紀檢監察和中央巡視組則側重于黨員政治監督，監督對象是中央企業的黨組織及其領導班子成員。因此，從監督類型和監督對象看，不同的監督類型具有清晰的劃分界限，而且相同類型具有一定的互補性。中央巡視能夠補充紀檢監察對于企業最高行政和黨組領導監督不到的缺陷，而國家審計能夠補充外派監事會對相關經濟責任人的經濟權責界定不清的問題；（2）從監督內容和職責邊界上看，外派監事會主要是監督中央企業日常運營中的決策、人事等與經營管理活動有關的情況，防止因決策失誤導致國有資產流失。而國家審計則采用不定期檢查方式對企業的資產、負債和損益、經濟責任等情況進行監督核查，是對中央企業決策后執行過程的監督。中央巡視組只是對違反黨風黨紀問題進行巡查，堅持“只報告，不辦案”，將發現的問題移交相關部門處理，而紀檢監察則有權依法對黨員違紀違法問題進行處理，兩者在反腐敗問題上具有一定的互補性；（3）從工作方式上看，外派監事會、國家審計和中央巡視都屬于主動型，而紀檢監察是被動型，在發現和處理問題的及時性上外派監事會、國家審計和中央巡視更具優勢，能夠補充紀檢監察的不足。

第二，中央企業外部監督的交叉性分析。雖然中央企業不同的外部監督主體在監督對象和監督內容上具有一定的互補性，但是由于在監管對象上沒有進行明確區分，多數的中央企業同時接受以上4個外部監督管理機構的監督，而且在時間上各個監督主體并沒有合理界定監督審查期限間隔，有可能造成剛送走一波監督機構就需要迎接下一批監督機構，這就不僅使得監督的具體問題可能存在重復性，而且也會使企業疲于應付監督而影響企業的其他事項安排。具體來看，主要存在以下幾個方面的監督交叉問題：（1）從監督對象看，外派監事會和國家審計都對中央企業的經營狀況進行監督，紀檢監督和中央巡視同時對國有企業組織及其領導班子成員進行監督，從監督的范圍看可能會產生業務的交叉。如果兩者之間沒有及時的信息溝通，那么不同的監督單位在對中央企業進行監督時就都會向企業尋求相同的材料，而這只會造成工作的重復，影響監督效率提升；（2）職責邊界界定不清導致各監督機構不僅在監督范圍上存在重復，而且在事后的問題整改上也可能存在針對相同問題不同監督機構提出不同的整改方式，導致企業無所適從，從而影響中央企業的改革進程。

三、中央企業協同監督的法律支持

外部監督主體——國家，在國家對中央企業的外部監督過程中，需要多方參與促進制度的實施，其中國家政府應該在法律上給予支持。

國家監督包括行政監督、人大監督和司法監督。在行政監督方面，對央企進行外部監督的行政機構主要包括國資委和國家審計署。國資委主要是對央企的職能部門人進行擬定，通過法律法規的形式對央企的掌門人進行行為約束。國家審計署的監督是指為了保證國有資產的保值，促進國有資產的增值，國家審計署依據《國有資產法》、《審計法》和《公司法》等有關法律對央企進行建議審查。審計署檢查的內容包括資產狀況審計、央企掌門人任期的經濟責任審計。央企資產審計主要是對央企的資產負債表、利潤表和現金流量表等財務報表的真實性進行審查，目的是實時監督國有資產的規模，防止國有資產的流失。對國企掌門人任期經濟職責的監督主要包括勤政和廉政，審查其在任期內是否完成資產、負債和權益等經濟指標任務，是否遵守國家相關法律法規，是否侵占國有財產，是否有行賄受賄等行為。

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，央企審計改革制度也在不斷地完善，但是目前我國央企審計制度依然存在問題，具體表現在以下三個方面：

（一）審計署數量有限。目前，我國審計署在省級、地級市和縣級都設有分支機構，負責對本地區的國企、央企、政府部門和事業單位等財務收支、資金預算和年度決算等活動進行監督，由于本地區的相關單位較多，審計部門人力有限，即使能發現相關問題，也會因為審計部門人員的精力有限，迫使審計人員為了能夠完成既定的審計目標而可能放棄對審計質量的追求。在人力資源有限的背景下，審計署為了完成國家相關機構的審計任務，會加快審計速度，降低審計標準，造成相關問題的遺漏，致使中央企業的審計監察機制形式化和空洞化，使得我國中央企業的資產流失嚴重。

（二）審計責任不明確。我國的《審計法》對審計機關和審計人員的職責和權限實施條例有更具體的要求，但對于審計責任很少提及，也沒有明確審計行為相應的法律責任。《審計法》只規定審計人員徇私舞弊，玩忽職守或者濫用職權、泄露國家秘密和商業秘密等情況將依法給予處分；構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。《審計法條例》實施在《審計法》的基本上進一步規定，審計人員違法取得財產的，依法予以追繳，沒收或者責令退回。鑒于此，可以看出中國的法律法規對政府審計機關審計責任幾乎沒有提到，即使提出應承擔的法律責任規定也很空洞，缺乏實際可操作性。這可能使審計機關和審計人員在審計活動中，因自身利益而偏袒、失職，最終不能保證政府審計結果的權威性，也會縱容央企內部腐敗現象，造成央企資產流失。

（三）中央企業管理者的經濟責任審計流于形式。央企的掌門人作為國有企業資產的直接管理者，自己的勤奮、誠實勢必會影響到中央企業的發展。我國的經濟責任審計主要包括黨政領導干部任期經濟責任審計和國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計兩個方面，可以說從制度設計來說是相對完善的。但由于對國有企業領導人經濟責任審計的認識不足，對執行特定的審計工作的審計機構和人員往往不予以合作。此外，國有企業領導人員一般為政府官員的“官本位”的心態，往往忽視自己的職責比審計人員水平低，甚至利用其高地位迫使審計人員作出虛假經濟責任審計報告。審計人員又明顯不足，無法應對繁瑣復雜的經濟責任審計工作，這些都會影響到審計機關及其審計人員的工作質量，而經濟責任審計的結果一旦失真，經濟責任審計也就徒有形式之名而失去其存在的意義。

四、改進措施

依據我國經濟環境現狀及我國中央企業的國家監督狀況，對國家監督機制提出以下幾點改進措施：

（一）根據企業審計的特點，對中央企業進行有差別的審計。目前，我國審計署對中央企業的監管依據《審計法》實行模塊化的監督模式，而沒有充分考慮實際情況，靈活使用審計手段。根據中央企業的現實，政府審計的需要，審計署應該做一些特殊的要求，包括：對審計事項的特別規定，具體事宜明確國有企業的審計和管理，并根據企業的管理特點確定具體事宜。具體做法如下：（1）審計監督不能侵犯企業的管理自主性。也就是說，在企業自主經營的范圍內，不能以審計監督的形式。如對國有企業使用資金，企業管理人員有權按照國有企業發展的需要靈活調配，而這種靈活的審計過程往往被認為是違規使用資金；（2）由于審計機關與國有企業之間存在嚴重的信息不對稱，審計機關必須具有更大的權威性，才能獲取企業經營的更多信息。審計報告使用特別規定，審計報告的內容一般會涉及到很多重要的內部信息，一旦這些重要的內部信息泄露，就會給企業帶來巨大的風險。因此，有必要對審計報告的立法運用作出專門規定；（3）對審計職權的特別規定。由于審計機關與國有企業之間存在嚴重的信息不對稱現象，審計機關為了能夠獲取有關企業經營方面的更多信息，就必須擁有更大的職權。

（二）建立有效的內部審計和社會審計制度。在中央企業規模大、數量多的情況下，政府審計工作必須確保審計人員的數量足以達到高質量的審計要求。目前，相對于龐大的審計工作在中國審計人員的數量，似乎仍然缺少。這就要求政府投入更多的財力和物力，增加審計人員的數量，進一步提高審計人員的素質。但是政府對財政、物資和人力的投入是有限的，會受到各種因素的影響。隨著現代企業管理制度的建立和市場經濟體制的不斷完善，企業內部審計和社會審計得到了極大的發展。然后，通過建立政府審計和國有企業內部審計和社會審計制度，充分利用企業內部審計和社會審計，政府審計不僅可以節約成本，而且可以提高政府審計工作的效率。具體措施包括：（1）對國有企業內部審計機構和人員給予政府審計機構的指導和監督職能；（2）建立國有企業內部審計機構和審計人員在審計和重大問題監測機制，向政府報告審計系統發現重大審計事項；（3）規定社會審計機關有義務向國家審計機關報告國有企業的審計報告。

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