地方政府土地違法：財政激勵還是引資激勵？

張紹陽++劉瓊++歐名豪

摘要地方政府的土地利用行為及動機是理解我國土地違法問題的關鍵。現有研究重點關注了地方政府土地違法的財政激勵而忽視了引資激勵，無法解釋地方土地違法中涉及大量工業用地的現象。本文立足現行的分稅制及官員晉升考核體制，從理論上分析了財政激勵和引資激勵對地方政府土地違法行為的影響及其差異，并據此提出研究假說：①財政激勵和引資激勵都是地方政府土地違法的重要驅動因素。②地方政府在土地財政和土地引資上的目的不同導致二者的違法收益及風險存在差異，這使得引資激勵的驅動作用可能更強。然后，基于2008—2014年的省際面板數據，構建計量模型對研究假說進行了實證檢驗，結果表明：在全國層面，財政激勵和引資激勵都對地方政府的土地違法行為存在顯著正向影響，且后者的作用更強。在東、中、西部的區域層面，東、中部地區的土地違法主要受引資激勵影響，財政激勵的作用并不顯著；而西部地區的土地違法則受財政激勵和引資激勵的共同影響，且后者的作用更強。這一結果意味著，相對于財政激勵，引資激勵是驅使地方政府土地違法的更重要因素。由此，在土地違法問題的治理上，除了針對地方政府面臨的財政激勵進行財政體制改革，更重要的是針對引資激勵開展官員績效考核改革。

關鍵詞土地違法；財政激勵；引資激勵；地方政府；區域差異

中圖分類號F301文獻標識碼A文章編號1002-2104（2017）08-0115-07DOI：10.12062/cpre.20170446

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，土地供需矛盾日益突出，各類土地違法案件居高不下，極大地弱化了中央政府在土地資源管控上的政策效力。這些違法案件呈現出一個突出特點，即多由地方政府主導。1998年《土地管理法》修訂以來，各級地方政府直接參與的違法案件始終保持在違法總量的30%以上，且幾乎所有性質嚴重的土地違法都與地方政府有關；而占比高達50%的企事業單位土地違法，如果沒有地方政府的縱容和配合也將很難實施[1]。可見，要有效遏制和解決土地違法問題，關鍵在于充分理解地方政府的土地利用行為及其違法動機。已有研究表明區域經濟增長[2]、土地市場化改革[3]、中央監管政策變動[4]等都會對地方土地違法規模產生影響，但其中巨額土地出讓金收入所形成的財政激勵[5]是地方政府土地違法的主要動機。具體來看，分稅制改革以來“財權上收、事權留置”導致地方政府面臨巨大的財政缺口，在此情況下，土地財政成為地方政府擴充財力的重要來源，被稱為“第二財政”[6]。由于地方政府是轄區內土地資源的實際支配者，能夠輕易地通過行政手段來介入土地征收、儲備及出讓過程[7]；而土地財政實質上又是一次性收取未來若干年的地租，地方政府普遍存在多賣地、快賣地的短視行為，因此導致依靠土地財政的地方財政增收機制實際上成為城市土地的擴張與征占機制[8]。當這一機制與國家嚴格的土地管控政策相沖突時，地方政府在財政激勵下就不可避免地會產生土地違法沖動[5]。以上分析雖然具有普遍的解釋意義，但忽視了土地財政主要來源于商住用地而非工業用地。實際上，地方政府也存在大量針對工業用地的違法行為[9-10]，違規提供大量廉價工業用地來吸引企業投資、并以此帶動GDP增長，成為地方官員在“晉升錦標賽”中勝出的重要手段[11]。可見，僅從財政激勵的視角來解釋地方政府的土地違法動機并不全面，引資激勵也是驅使地方政府土地違法的重要因素。盡管已有文獻注意到了土地引資中的違法現象[12-14]，但多停留在現象描述的層面而未能從實證上加以分析，也尚未有文獻從財政激勵與引資激勵相結合的視角來考察地方政府土地違法問題。鑒于此，本文從地方政府面臨的財政激勵和引資激勵入手，從理論上闡述二者對地方政府土地違法的影響及其差異，進而通過2008—2014年全國30個省、區、直轄市（不包括西藏及港澳臺地區）的面板數據進行實證檢驗，以期全面揭示地方政府土地違法的動機，并據此提出更有針對性的監管建議。

1理論分析與研究假設

1.1地方政府土地違法的激勵來源

地方政府的土地違法行為，按照國土資源部《查處土地違法行為立案標準》等文件的界定，主要表現為違反規劃批地、占地，違規或低價供地，以及故意放松企業用地行為監管等，這些行為圍繞城市土地的“收儲-供應”過程而形成了一條完整的違法鏈條，使地方政府能夠獲得制度外的用地空間。而在現行的分稅制及官員晉升考核體制下，土地是各地政府參與區域經濟競爭的重要政策工具，依靠土地財政和土地引資相結合的以地謀發展模式[15]，地方政府得以推動本地財力的提升和外地資本的流入，從而服務于其轄區經濟增長的目標。由此，在最大化財政收益和引資利益的驅使下，地方政府就有激勵違法行事。

土地財政是地方政府土地違法的重要激勵來源。我國分稅制的財政體制安排賦予了地方政府較強的自身經濟利益，而地方財政對土地出讓收入的高度依賴，就使地方政府有動機縱容甚至主導土地違法行為。一方面，在土地收儲中，商住用地主要來源于舊城改造和新區建設，由于城市存量土地產權關系復雜且再開發費用高昂，尤其是房屋拆遷已成為基層矛盾的交匯點而容易引發維穩問題[16]，因此地方政府更傾向于在增量上下功夫，往往出現違反規劃來進行城市擴張的行為。國家審計署報告顯示，2014年抽查的236個城市新區中有88個存在突破土地利用規劃的違法行為[17]。另一方面，在土地供應中，地方政府為了抬高商住用地價格，會控制商住用地的供應規模而使其成為一個開發商之間激烈競爭的市場，這為掌握土地批租權力的官員被開發商“俘獲”提供了可能[18]，導致出現濫用職權審批土地、違規改變土地用途等違法行為，而官員在土地出讓中的尋租、腐敗行為已成為地方政府土地違法的重要特征[19-20]。可見，財政激勵對地方政府的土地違法行為具有重要影響。

土地引資也是地方政府土地違法的重要激勵來源。以GDP為核心的“晉升錦標賽”體制促使地方官員為了增長而競爭[21]，而由于我國的經濟增長主要依靠投資驅動，投資在GDP中的占比接近50%[22]，因此地方政府對招商引資存在極大的熱情。但是，現實中招商引資的機會是比較短缺的，經常出現一家企業面向多個地方政府進行談判的情況。地方政府作為轄區內土地資源的實際支配者，就有動力競相以土地出讓優惠來吸引企業落戶，而過低的土地價格與資本之間具有替代關系，導致企業更傾向于過度使用土地。在嚴格的規劃管控下，地方政府就可能采用違法手段來滿足企業用地需求，以在招商引資的競爭中勝出[23]。一方面，在土地收儲中，名目繁多的開發區、工業園區、工業基地是工業用地出讓的主要來源，而這些開發區的設立普遍存在違規審批、突破土地利用規劃限制等問題。國家土地督察局2012年督查的255個工業園區中，實際規劃土地面積776.25萬畝，其中不符合土地利用總體規劃的高達305.55萬畝；未辦理農用地轉用和土地征收手續的27.2萬畝[24]。另一方，在土地供應中，地方政府往往會設置一些限制性條款而將土地“量體裁衣”地出讓給已經議定的企業，使“招拍掛”制度流于形式，即使企業履行了正規程序，地方政府也發展出了先征后返、財政補貼、獎勵等形式變相減免工業用地出讓價款，導致低價出讓土地的違法現象屢見不鮮[25]；對于一些不符合用地標準的引資項目，地方政府還會協助企業通過“化整為零、分批申報”等方式來規避審批，或者干脆默許企業通過“以租代征”等方式規避征地，從而造成違法占地現象高發。由此，引資激勵誘發了地方政府諸多的土地違法行為。

據此，提出假說1：在“以地謀發展”模式下，財政激勵和引資激勵都是地方政府土地違法的重要驅動因素。

1.2財政激勵、引資激勵對地方政府土地違法的影響差異

盡管土地財政和土地引資都是地方政府違法動機的重要來源，但地方政府在二者的做法、目的上截然不同：土地財政主要是通過商住用地的高價出讓而獲取財政收入，土地引資則是通過工業用地的低價出讓而吸引企業投資，這導致它們對地方政府的違法激勵存在顯著差異。①土地違法收益的差異。土地引資是一個地方政府之間激烈競爭的市場，地方政府出讓工業用地越多、價格越低所能吸引的企業投資就越多，相應地，這一過程中的違法行為越多就會帶來越高的收益。而土地財政則不然，商住用地出讓是為了獲取直接的財政收入，其供應規模過大可能會導致本地區商住用地價格下降、商品房庫存量上升，最終影響地方政府的土地財政收入能力，事實上很多地方政府都會主動控制商住用地的收儲和供應規模[26]，可見為追求土地財政而開展的商住用地配置行為中，并非土地違法越多收益越大。②土地違法風險的差異。地方政府在工業用地和商住用地出讓上的態度迥然不同，前者主要是政府逢迎企業，尤其對一些大型引資項目地方政府不惜違規提供各種土地優惠，其違法行為更多被視為因“公”違法[27]；而后者主要是企業逢迎政府，掌握土地批租權力的官員可能向企業尋租，其違法行為更多是因私腐敗[19]。由于上下級政府在經濟增長目標上的利益一致性，上級政府往往會以“發展地方經濟”等借口而縱容甚至包庇下級政府的土地引資違法行為，一些涉事官員也往往能夠因此而免于處罰，如在2011年進行的全國首次土地違法問責中，對73名涉事官員的處分大多數停留在記過、警告層面而無一被撤職，威懾力十分有限，由此導致許多官員甚至理直氣壯地進行違法；而土地財政中的因私腐敗若被查出則往往面臨著嚴厲處罰，且可能由于土地案件涉案金額大、波及范圍廣的特點而給地方主要領導造成負面的政治影響，其違法風險遠大于前者。地方政府作為理性經濟人，會對違法的收益與風險進行權衡，從而更有激勵在土地引資中違法行事（圖1）。

據此，提出假說2：相較于財政激勵，引資激勵對地方政府土地違法的驅動作用可能更強。

2研究設計

2.1模型設定

根據上述理論分析，為檢驗地方政府面臨的財政激勵、引資激勵對其土地違法程度的影響及差異，本文構建以下計量模型：

WFMJit=β0+β1TDCZit+β2TDYZit+β3Xit+

ηi+μt+εit （1）

式（1）中，WFMJit表示地方政府土地違法規模，TDCZit為刻畫財政激勵的變量，TDYZit為刻畫引資激勵的變量，Xit是一組控制變量，ηi和μt分別是不可觀測的省區固定效應和時間固定效應，εit為誤差項，下標i和t分別表示省份和時間。

2.2數據說明與處理

本文采用2008—2014年間中國30個省區市（不包括西藏及港、澳、臺地區）的面板數據。所用到的變量及數據來源說明如下：

被解釋變量：地方政府土地違法的規模WFMJit，以本年發現的土地違法涉案面積來表示。衡量土地違法規模的指標主要有違法案件數量與涉案土地面積兩種，但由于違法案件數量包含了很多除政府之外的個人土地違法，這些案件可能數量眾多但涉及土地面積較小，而地方政府主導的土地違法往往數量較少但涉及土地面積很大，因此采用涉案面積這一指標更能反應地方政府土地違法的規模。

核心解釋變量：地方政府土地違法的財政激勵TDCZit和引資激勵TDYZit。TDCZit以土地出讓金收入來表示，一方面是因為盡管商住用地出讓收入更能反映地方政府面臨的財政激勵，但《中國國土資源年鑒》等統計數據只在個別年份公布了分用地類型的土地出讓金收入，而考慮到已公布數據中土地出讓金收入的近90%來自于商住用地，工業用地所占比重很小，因此認為這一指標可以作為衡量財政激勵的代理變量；另一方面，盡管廣義上的土地財政收入還包括與土地相關的稅費等，但這些稅費種類繁多、總量較小且地區間的征收情況存在較大差異，而土地出讓金收入是其中最主要的部分且較為穩定，因此僅選取了這一指標。TDYZit以工業固定資產投資規模來表示，有研究表明，地方政府出讓工業用地主要便是著眼于近期所能帶來的固定資產投資增加，因為省、市主要領導的任期平均在3年左右，而新一屆政府制定招商引資戰略并付諸實施約需要1—2年，企業獲得土地后又要經過2年左右的工廠建設期才能投入生產，因此本屆政府領導往往享受不到企業投產后帶來的稅收增長好處，而主要在于吸引“現成”的外部資本來滿足政績考核需要[28]。

控制變量：根據已有研究，地方政府面臨的經濟、人口及監管政策等外部環境都會影響其土地違法動機，因此引入一組包括GDP增長率、城市人口密度、土地執法監管力度和土地市場化程度等指標的變量來反映這些因素。其中，借鑒現有文獻的做法，土地執法監管力度以“歷年隱漏案件涉及土地面積/本年土地違法立案涉及土地面積”來衡量，這是因為歷年隱漏案件與當年土地違法案件無關，主要反映了當年的土地違法查處力度；土地市場化程度以“招拍掛出讓土地面積/土地出讓總面積”來衡量[29]。

在上述所有變量中，土地違法面積、土地出讓金收入、土地執法力度的數據來自《中國國土資源年鑒》（2009—2015）；工業固定資產投資規模、GDP增長率、城市人口密度的數據來自《中國統計年鑒》（2009—2015）。在實證分析中，所有變量除了以百分比表示的之外，其他均取自然對數，這不僅可以有效降低異方差并使數據變得平穩，而且彈性系數能直接反應兩個核心解釋變量的邊際影響，從而可以直接判斷二者對因變量的作用孰強孰弱。表1報告了各變量的描述性統計結果。

3實證結果及分析

3.1回歸結果分析

在對模型進行回歸之前，首先進行如下檢驗：①采用Wald檢驗來檢驗模型的組間異方差；②采用Wooldridge檢驗來檢驗模型的組內自相關；③采用Hausman檢驗來檢驗數據是固定效應還是隨機效應；④采用Pesarans CD檢驗是否存在橫截面相關。如果存在異方差或自相關，并且存在橫截面相關，那么采用DriscollKraay的非參數協方差矩陣估計方法加以修正；反之，如果不存在橫截面相關，則采用Rogers方法加以修正，因為這種情況下使用DriscollKraay方法估計的標準誤比Rogers方法估計的標準誤要差。

Wald檢驗結果顯示模型存在組間異方差；Wooldridge檢驗結果顯示模型存在組內自相關；Hausman檢驗的結果顯示模型是固定效應；Pesarans CD的橫截面相關檢驗結果顯示模型存在橫截面相關。因此采用DriscollKraay方法對模型進行修正，以保證估計結果的穩健性。具體回歸結果見表2，模型1和2是使用固定效應模型的回歸結果，模型3和4是使用DriscollKraay方法修正后的回歸結果。顯然，后者的結果更為準確與可靠，因此我們以模型3和4的回歸結果進行分析。

在模型3中，當單獨考察財政激勵的影響時，該變量的回歸系數為正，且通過了1%的顯著性水平檢驗，這與其他學者的研究結果相符，即財政激勵對地方政府土地違法行為存在顯著的正向影響。模型4同時考察財政激勵和引資激勵，此時刻畫財政激勵的變量系數略微變小，通過了10%的顯著性水平檢驗；刻畫引資激勵的變量回歸系數為正，通過了1%的顯著性水平檢驗，這與理論預期一致，即在2008—2014年間，當其他條件不變時，土地財

政收入增加1%，地方政府的土地違法規模就上升0.201%；土地引資規模增加1%，地方政府的土地違法規模就上升1.109%。而且，從二者的估計系數比較來看，引資激勵的正效應明顯高于財政激勵，約是后者的5—6倍，這說明引資激勵對地方政府土地違法的影響要更大。由此，假說1和假說2得到驗證。

就其他控制變量而言，GDP增長率對地方政府土地違法規模具有顯著的正向影響，這表明現階段地方經濟發展仍存在對土地要素投入的過度依賴，地方政府為此不惜通過違法手段來擴展用地空間；城市人口密度的影響顯著為正，這是因為城市人口密度越大的地區規劃限制往往越嚴，地方政府在用地壓力之下很可能會擴大土地違法規模；土地執法監管力度的影響顯著為負，表明嚴格的監管會對地方政府產生一定震懾力而促使土地違法規模下降；土地市場化程度的影響為負，表明土地市場化程度的提升會遏制土地違法，但這一變量在統計上并不顯著。綜上，各個控制變量的回歸結果基本都符合我們的認知，也與其他學者的研究成果相符[1-5]。

3.2區域差異分析

由于固定效應模型差分掉了不隨時間變化的因素，因而無法體現我國不同地區在資源稟賦、區位條件等方面的巨大差異。因此，我們進一步將樣本劃分為東、中、西部三個區域來對理論假說進行檢驗。具體回歸結果見表3。

從表3的回歸結果可以看出，無論在東、中、西部地區，刻畫引資激勵的變量系數都為正，都依然能通過顯著性檢驗；但刻畫財政激勵的變量在東、中部地區變得不再顯著，只有在西部地區顯著且其系數依然小于刻畫引資激勵的變量。這意味著，在不同區域之間，引資激勵始終是驅動地方政府土地違法的主要因素，而財政激勵的驅動作用卻呈現出一定的區域差異性。

以上區域差異的存在，可能是由于不同區域之間地方政府最大化財政收益及引資利益的策略不同所導致。東部地區經濟相對發達、人口集聚程度較高，地方政府可以通過從緊供應商住用地的策略來抬高地價，從而最大化土

地財政收益，因此其違法行為主要是受引資激勵驅動，財政激勵的影響更多是驅使地方政府控制商住用地供應規模而非進行土地違法。中部地區則隨著“中部崛起”戰略的實施以及大量承接東部地區的產業轉移，地方政府存在著類似的控制商住用地供應規模而低價、過度出讓工業用地的策略。而西部地區由于區位條件較差、經濟發展水平落后、人口集聚程度不高，一方面引資難度較大，地方政府需要提供更大的土地優惠才能爭取到企業投資；另一方面，地方政府很難抬高商住用地價格，只能采取“鋪攤子”的方法不斷擴大商住用地供應規模來擴充財力，以此補貼工業用地的大量虧本出讓，因此其土地違法行為會受到財政激勵和引資激勵的共同驅動。

4結論及政策建議

在我國，地方政府是土地違法的主要主體，而地方政府的違法動機又同時來自于財政激勵和引資激勵兩個方面。本文首先在理論上分析了二者對地方政府土地違法的影響及其差異，然后采用2008—2014年的省級面板數據對研究假說進行了檢驗，得到如下結論：①在全國層面，財政激勵和引資激勵都是地方政府土地違法的重要驅動因素，且后者的驅動作用要更強。②在東、中、西部的區域層面，東、中部地區的土地違法主要受引資激勵驅動，財政激勵的作用并不顯著；而西部地區的土地違法則受財政激勵和引資激勵的共同驅動，且后者的作用更強。

以上結論表明，引資激勵是當前驅使地方政府土地違法的更主要因素。這意味著，對我國土地違法問題的認識，不僅要從分稅制下地方政府面臨的財政激勵入手，更重要的是關注政治集權下官員績效考核體制的重要影響。地方政府層出不窮的土地違法問題，主要是地方官員對以GDP為核心的晉升考核體制的一種理性反應。因此，為遏制地方政府土地違法行為、提高土地資源管控效力，僅通過開征房地產稅等措施而進行財政體制改革是不夠的，還應重視官員績效考核體制的改革，設計合理的地方政府土地利用行為激勵機制。具體可以考慮：①弱化GDP增速指標，以經濟增長質量考核替代經濟增長數量的考核。減少GDP增速指標的考核權重，設立地均GDP等反應地方經濟增長質量的指標，從而倒逼地方政府注重經濟增長質量的提升，而非一昧地通過粗放的土地資源消耗來擴大經濟總量。②強化土地資源利用指標在官員績效考核中的比重。增加耕地保有量等已有指標的權重，引入農地轉用、土地違法等指標的考核，同時建立自然資源離任審計制度以及考慮在部分土地利用指標上實行一票否決制，從而提高地方官員土地違法的成本。

（編輯：李琪）

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Land law violations of local governments： fiscal incentive or investment attraction incentive？

ZHANG ShaoyangLIU QiongOU Minghao

（College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing Jiangsu 210095，China）

AbstractLocal governments behavior and incentive of land utilization is the key factor to understand Chinas land law violations. The existing research emphasizes more on fiscal incentive of local governments land law violations while ignoring the investment attraction incentive，it cant explain the phenomenon of plenty of industrial land involved in land law violations of local governments. Based on the existing taxsharing system and official promotion evaluation system，This paper theoretically analyzes influence and difference of fiscal incentive and investment attraction incentive for land law violations of local governments，and proposes the research hypothesis： ①Fiscal incentive and investment attraction incentive are important driving factors to land law violations of local governments. ② Different purposes of local governments on land finance and land investment attraction shall lead to the difference in illegal incomes and risks，which will drive investment attraction incentive more significant to land law violations. Then，by using the interprovincial panel data from 2008 to 2014，it establishes econometric model to empirically test the research hypothesis. The results show that： From the national level，fiscal incentive and investment attraction incentive are both significant positive factors to land law violations of local governments，and the later is more marked. From the different region level，the eastern and middle areas of land law violations are mainly driven by investment attraction incentive，fiscal incentive has no significant influence，the western area is driven by fiscal incentive and investment attraction incentive together； in addition the role of the latter is more significant. This result means that investment attraction incentive is the more important factor that leads to land law violations of local governments than fiscal incentive. Therefore，in terms of the governance of land law violations，besides focusing on financial system reform，it also needs to strengthen land use index evaluation to reform performance evaluation of official promotion.

Key wordsland law violations； fiscal incentive； investment attraction incentive； local governments； regional differences