商業銀行投貸聯動參與PPP項目的路徑研究

曾洋洋

[摘 要]作為貨幣資金頭寸配置的重要媒介，商業銀行以投貸聯動模式參與PPP項目建設，將能最大化達成提升商業銀行效益、提振私人投資需求、提高公共服務質量及減輕政府財政負擔等目標，進而助力政府與銀行實現“雙贏”。以中信銀行參與貴州南明河綜合治理項目為例，探析銀行投貸聯動參與PPP項目的合適路徑，并從政府治理和風險防范層面為后續商業銀行以投貸聯動方式更有效地參與PPP項目提出對策建議。

[關鍵詞]商業銀行； 投貸聯動；PPP項目；路徑

[中圖分類號]F832.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）07-0092-03

2014年以來，伴隨我國力推PPP（Public-Private-Partnership）模式的一攬子相關政策陸續出臺，一種新型融資模式——PPP模式，即公私合作模式在全國各地呈井噴式發展。在PPP模式下，政府資本與私人資本能有效聯合，盡其所長，從而實現提升公共服務質量、提振私人投資及減輕財政負擔的目的。截至2017年第一季度末，全國PPP正式入庫項目總量達12287個，累計投資額為14.6億元。

PPP項目由于資金體量巨大、回報周期漫長，致使社會私人資本的資金調動能力面臨嚴峻的考驗。2016年4月，中國銀監會等三部委聯合發布《關于支持銀行業金融機構加大創新力度開展科創企業投貸聯動試點的指導意見》，無疑為解決我國PPP項目的融資問題提供了新路徑，即借助銀行投貸聯動的模式為PPP項目融通資金。但此種極具新意的融資模式早在國家體育館（鳥巢工程項目）、貴州南明河綜合整治項目等PPP項目的事務運作中已初見雛形，因具體操作中尚存在諸多問題，實務中的具體運用較為少見。本文以貴州南明河綜合整治PPP項目這一成功的典型性案例為研究對象，擬就銀行投貸聯動參與PPP項目的具體路徑及其適用性展開研究。

一、商業銀行投貸聯動模式與PPP模式

投貸聯動模式，即商業銀行在與私募股權（PE）或風險投資機構（VC）的戰略合作框架下，基于后者對企業的已有評估和投資，以“股權+債權”的方式實行跟進式投資，從而形成股權投資和銀行信貸并行的一體融資模式。目前此種融資模式旨在為我國科技創新性企業提供持續性融資便利，進而培育與壯大科技創新性企業。

PPP模式，意指政府資本聯合社會資本在市場機制失靈的國民公共服務領域（如基礎設施）搭建而成的長期合作關系。狹義上，PPP模式是指政府以特許經營權、財政補償等方式作價，通過社會資本以市場化的原則來出資，單獨或者牽手政府設立某一特別目的公司（SPV），來參與城市的基礎設施等公益性項目的建設與運營。本文所述PPP模式均隸屬狹義范疇，一個典型PPP項目的基本結構，如圖1所示：

二、商業銀行投貸聯動參與PPP項目的可行性

1.從融資項目主體的角度看。其能通過對項目未來現金流及資產證券化所引致的增值進行“貼現”，進而解決項目當前的融資難問題，保障項目前期的順利啟動。

2.從投貸聯動的功能性角度看。投貸聯動憑借獨有的后臺支撐優勢，可以幫助PPP項目更好地發現價格和確定價格，同時從事前、事中、事后三維度分別加強PPP項目的甄選、執行以及經營管理。

3.從商業銀行角度看。借助股權投資而得的預期準現金流，能有效實現對債權投資的風險補償，從而拓展商業銀行金融產品的風險收益有效邊界，及提升對于成長類客戶的金融服務能力。

4.從政府角度看。投貸聯動業務創造性地解除了商業銀行與PPP項目的障礙，因而成為政府減輕財政負擔、提升公共服務能力的重要選擇。這一政策風向必然快速助推投貸聯動模式運用于PPP領域的深度和廣度。

三、貴州省南明河綜合整治PPP項目案例分析

南明河綜合整治二期項目實施（2014年8月至2016年3月）采用了PPP模式，引入社會資本，以支流治理為核心、污水處理設施建設為關鍵、改善提升南明河水質為重點，主要內容涉及重塑干流、支流截污系統及完善污水處理廠建設。中信銀行作為社會資本方的主力軍，以投貸聯動的模式全程介入了貴州南明河第二期整治項目。該項目采用政府以“兩污”（污水和污泥）處理的特許經營權作價及財政支付河道購買費用的思路運行。同時，主導南明河二期整治的項目公司，由中信銀行和中國水環境集團（原中信水務）共同構建的聯合體，依據一定出資比例設立而成。它將“中信PPP聯合體”的綜合優勢最大化發揮，并使得項目的融資約束都能通過投貸聯動的模式解決。具體運作流程為：首先，中信銀行評估與授信項目，授信總額度達14億元。其次，中信銀行按照業務流程，向國家開發銀行出具銀行授信額度保函，以替代部分授信額度；最后，由國家開發銀行香港分行為項目引進境外戰略資金。通過“境內+境外”的模式提供綜合性金融服務以縮減項目審批流程和時間，通過“境內+境外”、“商行+投行”的組合模式，實現融資成本的最小化。由于出色的項目運作，中信銀行獲批為全國首家給PPP項目融通資金的商業銀行。

上述案例中，PPP項目的融資缺口是通過商業銀行祭出“投行資金+貸款投放”的組合拳方式來彌補。具體表現為：以“股權+債權”的組合方式對企業投資，形成股權投資和銀行信貸的聯動融資模式。其中，投行業務成為了項目資金的直接投放渠道。這一模式既可規避《商業銀行法》對銀行的業務限制，又能大大降低貸款所引致的可能風險。如此，商業銀行以投貸聯動模式介入PPP項目，能實現項目資產增值、享受分紅、避免盲目投資等諸多好處，而投行部門資金的介入也助推了銀行更好地參與PPP項目。

四、商業銀行投貸聯動模式參與PPP項目的具體路徑及問題

（一）商業銀行投貸聯動路徑

1.牽手境內外直屬子公司開展投貸聯動業務。通過與境內外子公司協同開展投貸聯動業務，商業銀行可有效規避《商業銀行法》第43條規定，即“商業銀行不得向非銀行金融機構和企業投資，國家另有規定的除外”。目前我國多家國有銀行和股份制商業銀行都已在國外開設了具備股權投資資質的子公司，通過聯合境外子公司或由境外子公司獨資設立境內股權投資機構，由此可最大化依靠集團優勢開展股權投資業務。

2.與同集團內具備股權投資牌照的公司合作開展投貸聯動業務。在金融呈現綜合化經營的業態勢頭下，商業銀行可借助集團下設信托公司、基金公司等形式，實現并優化集團內部的投貸聯動，達到縮短決策鏈條、降低信息成本的聚合效應。同時，該模式還能較好地調和集團范圍內對股權投資、信貸融資的異質風險偏好，最終有助于增強對項目風險的整體把控力。

3.指定外部機構代理股權投資或行使認股權。通過與行外股權投資機構簽署業務合作框架，商業銀行可先行授權其擔任投貸聯動中股權投資業務的代理方，屆時自身作為委托方行使間接控制權。但需注意，此種方式僅可在相關政策法規尚未放開時充當臨時性的結構安排。

4.與外部機構合作開展投貸聯動業務。通過外部機構方式的參與路徑表現為：首先由風險投資機構向商業銀行進行其已投項目的推介，然后由商業銀行評估與選擇風險可控的諸類項目進而發放信貸，最后外部投資機構或公司股東可為銀行作保，借此可最大化利用兩者在比較優勢領域的資源。一方面，商業銀行依托豐富高質的客戶資源，可為合作伙伴提供優質PPP項目的推薦及各類綜合性金融服務；另一方面，外部股權合作機構以其專業優勢，可以為項目企業做出更科學、合理的價值評估和股權投資決策。

5.直接為私募股權投資機構提供綜合性融資服務。商業銀行可以直接尋求為各種類型的私募股權基金及產業基金提供貸款，或作為共同管理人協助募集資金，并由其選擇優質項目，從而聚合股權投資基金與銀行資金之力開展投資。早在2009年工行投資銀行部即在國內首推“PE主理銀行服務產品”，通過產品形式對同工行簽署合作框架的私募股權集合投資工具管理機構推介股權投資項目、協助開展項目投后及投資退出管理等綜合性融資服務，這是中國商業銀行投貸聯動業務領域的早期實踐，其積累的業務經驗和實踐模式值得借鑒。

6.成立合資銀行開展投貸聯動業務。該路徑實現的關鍵在于股權投資由關聯的股權投資機構負責開展，并在一定程度上為我國銀行汲取國外商業銀行開展投貸聯動業務的先進經驗提供了有益契機。盡管目前投貸聯動模式主要運用于為科技類創新企業融資服務，在PPP領域缺乏相關的實踐支撐，但其在我國的可行性值得業界深入探究。

（二）參與路徑的優劣分析

1.持有股權投資牌照的銀行類金融機構，投貸聯動業務彈性較好，風險隔離效果明顯，但同時監管部門的政策性扶持不可或缺。

2.與境外或集團范疇內子公司協作開展投貸聯動業務，將最大化地凸顯各業務模塊的協同效應，且不失靈活性；但需加強內控建設，嚴防內部股權投資與債務融資部門的交叉影響。

3.與外部股權投資機構進行聯合運作，通過高度競爭的市場方式來處理股權投資，將極大提升商業銀行業務水平，但不足之處在于此種方式會降低商業銀行對項目把控力和風險控制力。

4.私募基金管理人牌照還存在政策性風險。此外，當前國內運用于PPP領域的銀行投貸聯動模式，尚存在以銀行存量貸款為核心的投貸聯動業務模式的實踐空白。

五、對我國商業銀行投貸聯動參與PPP項目的建議

（一）政策建議

1.加強頂層制度設計，加快相關配套制度的落地。投貸聯動業務對我國銀行業而言尚屬藍海領域，運作經營與風險管理尚缺經驗。政府應做好頂層設計工作，規范投貸聯動業務的市場許可與行業準入等，并由監管部門牽頭，有序推動業務開展。同時各級政府需立足于防范與化解投貸聯動業務風險，及其可能引致的金融風險，積極推動支持投貸聯動業務的相關政策落地。

2.建立專門管理機構。當前國內各省級財政部門正在快速推進設立PPP中心，但進度稍顯滯緩。PPP項目關系著財政資金的預算，因此成立專門機構獨立管理與規劃極有必要。由其統籌區域內PPP項目的評估及儲備、合作政策制定等，推動PPP項目的完善成熟，防范未來財政風險的無限擴大。

3.完善合同管理。項目在訂立具體合同時，需審時度勢地研究并完善合同條款，重點關注付款安排及調整機制、績效標準、違約責任甄別、貸款償付與社會資本退出安排等關鍵條款，確保合同內容的規范性和合理性，從而為項目后續運行夯實基礎。

（二）風險防范

1.科學規劃業務發展，完善考核機制。商業銀行應從合規角度科學規劃業務，并明確該業務擬參與的PPP項目類別，同時制定專門政策對企業授信、項目限額等方面加強管理。PPP模式盡管近年來發展態勢趨好，諸多項目存在政府“兜底”，但其本身的投資風險仍不容忽視。因此完善投貸聯動業務項目的考核機制勢在必行，使股權投資業務收益與信貸業務收益相結合的打包評價方式逐步取代對單信貸業務逐筆考核的評價模式，同時制定合理可行的激勵機制。

2.謹慎、合理地選擇PPP項目類型。評估與選擇優質的PPP項目是商業銀行開展投資聯動業務的關鍵步驟；要對項目的風險投資機構所投比重與投資杠桿設置約束，尤其加強防范與化解集中度風險、行業風險及創新風險；就如何選擇PPP項目，可關注以下兩點：（1）盡量選取政府付費和可行性缺口補助的PPP項目；（2）選擇強力合作伙伴。

[參考文獻]

[1]董再平.中國PPP模式的內涵、實踐和問題分析[J].理論月刊，2017（2）：129-134，178.

[2]周正祥，張秀芳，張平.新常態下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015（9）：82-95.

[3]范碩.金融機構參與公私合作PPP模式的介入途徑[J].中國市場，2015（38）：107-111.

[4]楊衛華，王秀山，張鳳海.公共項目PPP模式選擇路徑研究——基于交易合作三維框架[J].華東經濟管理，2014（2）：121-126，176.

（責任編輯：郭麗春 梁宏偉）