放管結(jié)合 助力事中事后監(jiān)管

李利利+劉慶順

[摘 要]放管結(jié)合、強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管和優(yōu)化公共服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變的重要方面。加強(qiáng)事中和事后監(jiān)管是維護(hù)市場秩序、保障消費(fèi)者合法權(quán)益的重要手段。目前，各級政府仍處于監(jiān)管方式的創(chuàng)新和試驗(yàn)階段。因此，分析和探討事中事后監(jiān)管機(jī)制，有助于突破監(jiān)管面臨的困境與挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)管資源的有效利用，維護(hù)市場秩序，激發(fā)市場活力。

[關(guān)鍵詞]簡政放權(quán)；放管結(jié)合；事中事后監(jiān)管

[中圖分類號]D035.1

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）07-0109-03

一、放管結(jié)合：時(shí)代的使命

政府的市場監(jiān)管職能具有公共行政性質(zhì)，是以服務(wù)市場主體和維護(hù)市場秩序?yàn)槟康牡摹Ｊ袌霰O(jiān)管一方面打擊違法企業(yè)，保護(hù)守法企業(yè)，維護(hù)市場的公平競爭秩序；另一方面，減少企業(yè)與市場消費(fèi)者之間的信息不對稱，有效維護(hù)市場機(jī)制發(fā)揮作用。簡政放權(quán)是本屆政府的頭等大事，是全面深化改革的“先手棋”“牛鼻子”和轉(zhuǎn)變政府職能的“當(dāng)頭炮”[1]。

“放管結(jié)合”即指放活市場，政府不再隨便干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)中的微觀主體，但放活并不意味著放任不管，而是在政府的有效監(jiān)管下，維護(hù)市場秩序的公平公正和有序。取消和下放行政審批權(quán)與加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是一輛車子的兩個(gè)輪子，只有兩方面有效銜接，才能更好地維持市場經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行，社會經(jīng)濟(jì)才能得到持續(xù)健康發(fā)展。而對政府部門來說，在取消和下放事前審批后，如何做好事中事后監(jiān)管是本屆政府面臨的一個(gè)新課題。一些政府部門已經(jīng)習(xí)慣于嚴(yán)格的事前行政審批，公章一蓋就萬事大吉，以后任企業(yè)自由發(fā)展，不予以有效約束，對市場上以次充好、假冒偽劣等現(xiàn)象充耳不聞，只有在發(fā)生事故時(shí)才進(jìn)行全面、地毯式的檢查；有些部門甚至為了某些私人利益，對那些不法企業(yè)放任不管。因此，政府在持續(xù)簡政放權(quán)的同時(shí)要及時(shí)跟進(jìn)事中事后監(jiān)管，做到放管結(jié)合，以此來維護(hù)和營造公正有序的市場秩序，為經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展提供支持和保障。

二、政府監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)

市場監(jiān)管是彌補(bǔ)市場失靈、維護(hù)市場秩序和公共利益的重要手段，它涉及政府、企業(yè)和公眾三方的利益。由于信息不對稱、目標(biāo)不一致等原因常使得政府監(jiān)管處于兩難的困境。

（一）理論上：政府監(jiān)管失效

第一，公共利益規(guī)制理論：矛盾的焦點(diǎn)。政府監(jiān)管的“公共利益理論”是指為了解決市場失靈而造成的市場的無序競爭，企業(yè)為了追求最大利益而損害社會以及廣大人民群眾的利益，為了糾正市場失靈帶來的一系列社會問題，保護(hù)社會公眾的利益，由政府對市場中的微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行直接干預(yù)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會最大效益的目的。企業(yè)作為市場主體追求的是利潤最大化。出于自身利益的考慮，企業(yè)可能會以犧牲社會和消費(fèi)者的利益為代價(jià)。政府規(guī)制與市場企業(yè)在不同利益的驅(qū)使下相互角逐。一方面，企業(yè)又要求擺脫政府的規(guī)制，充分實(shí)現(xiàn)市場的活力；另一方面，政府期望通過對企業(yè)的規(guī)制促使企業(yè)承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任，抑制市場的不完全性缺陷，保護(hù)市場消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)市場運(yùn)行秩序。

第二，監(jiān)管俘獲理論：監(jiān)管失效。監(jiān)管俘獲理論認(rèn)為政府監(jiān)管部門為了特定利益而滿足了利益團(tuán)體的需求，監(jiān)管者被特定利益集團(tuán)俘虜；政府監(jiān)管變成利益集團(tuán)獲得更多利潤的工具。監(jiān)管俘獲理論描述的是一種政府行政失敗的現(xiàn)象。它會使某些利益集團(tuán)以遵守規(guī)定為名，持續(xù)進(jìn)行損害公眾利益的行為，造成政府監(jiān)管的失效。監(jiān)管俘虜理論說明了某些企業(yè)為了在市場上獲得絕對的競爭優(yōu)勢和更多的利潤，通過不正當(dāng)手段游說政府通過制定某些規(guī)章制度、嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件等防止其他主體進(jìn)入市場參與競爭。政府就為了一部分人的利益而犧牲另一部分人的利益，此時(shí)政府就被這一利益集團(tuán)俘虜。維護(hù)公共利益成為政府被這些企業(yè)俘虜?shù)闹饕颉Ｕ坪蹴槕?yīng)了民意，于是準(zhǔn)入制度就出臺了。

第三，信息不對稱理論：監(jiān)管部門處于劣勢。監(jiān)管部門所獲得的信息多少決定了監(jiān)管的有效性與否。監(jiān)管部門與被監(jiān)管企業(yè)主體之間的信息不對稱會導(dǎo)致監(jiān)管者處于被動地位，嚴(yán)重影響監(jiān)管的精確性和效率[2]。Laffont等學(xué)者還運(yùn)用復(fù)雜的數(shù)學(xué)模型對在信息不對稱條件下的政府監(jiān)管進(jìn)行分析，研究結(jié)果證實(shí)，由于信息不對稱的存在，效率和信息租金成為一對共生的矛盾：在得到效率的同時(shí)，必須給企業(yè)付一定的信息租金，而這又會使政府監(jiān)管的成本大幅增加。[3]由于存在信息不對稱，作為監(jiān)管主體的政府由于不能透徹了解企業(yè)的行管信息而在監(jiān)管中處于相對的劣勢地位，社會大眾由于力量分散，也難以產(chǎn)生有效的社會監(jiān)管，這使得企業(yè)作為主要的監(jiān)管對象而處于最有利的地位。一方面，出于相同的利益，他們組成利益集團(tuán)與政府談判，爭取有利于團(tuán)體利益的政策、法規(guī)或規(guī)定；另一方面，他們利用信息不對稱，政府能夠掌握有限信息條件，使政府在信息約束機(jī)制下難以形成對企業(yè)的實(shí)際管控。

（二）實(shí)踐上：政府監(jiān)管困難重重

第一，監(jiān)管方式面臨難題。隨著簡政放權(quán)的不斷深入，行政審批權(quán)大批量取消或下放，事前的準(zhǔn)入監(jiān)管功能大大削弱。政府把該放手的已經(jīng)放開，然而，現(xiàn)實(shí)情況是放了之后的事中事后監(jiān)管還是個(gè)短板，造成了政府監(jiān)管上的“空檔期”。政府在監(jiān)管上面臨著一系列新難題，一是政府面臨著如何發(fā)揮好市場監(jiān)管職能和優(yōu)化公共服務(wù)職能的難題。簡政放權(quán)、職能轉(zhuǎn)變后變?yōu)椴幌牍堋⒉粫堋⒐懿缓茫瑢?dǎo)致政府在事中事后監(jiān)管上的乏力。二是相關(guān)的監(jiān)管法律體系不健全。雖然我國出臺了一系列有關(guān)市場監(jiān)管的法律法規(guī)、規(guī)章制度，但未能形成統(tǒng)一的法律體系，部分監(jiān)管法律竟然在內(nèi)容上相互沖突和矛盾，一些重要領(lǐng)域甚至還處在無監(jiān)管的盲區(qū)。三是市場主體數(shù)量激增加劇監(jiān)管的難度。市場主體眾多使監(jiān)管的任務(wù)強(qiáng)度、難度和復(fù)雜程度相應(yīng)增加，以傳統(tǒng)的審批代監(jiān)管方式很難適應(yīng)現(xiàn)代市場對監(jiān)管的要求。四是各種監(jiān)管力量亟待整合。沒有統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，相互之間溝通協(xié)調(diào)不暢，使得監(jiān)管力量分散，監(jiān)管效率不高。

第二，實(shí)踐效果有待檢驗(yàn)。負(fù)面清單模式放寬了準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，降低了準(zhǔn)入門檻，大大加強(qiáng)了市場活力，市場主體數(shù)量激增。市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)注定存在市場失靈的可能，在負(fù)面清單條件下，市場主體更加紛繁復(fù)雜，市場風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出綜合性、地域擴(kuò)散性、危害放大性和周期性等特點(diǎn)。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)出現(xiàn)，市場失靈和風(fēng)險(xiǎn)也呈現(xiàn)出新態(tài)勢，而政府監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變落后于市場的快速發(fā)展，迫切要求政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合、創(chuàng)新事中事后監(jiān)管方式。

三、助力事中事后監(jiān)管的可行之舉

市場監(jiān)管是政府的主要職能之一。如何加強(qiáng)事中事后監(jiān)管是進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)工作的難點(diǎn)和重點(diǎn)。理想的市場監(jiān)管體系應(yīng)能運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制和懲戒機(jī)制有效約束市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為，使企業(yè)主體產(chǎn)生尚德守法的內(nèi)在動力，讓市場自身機(jī)制發(fā)揮決定性作用。學(xué)者們已經(jīng)提出了創(chuàng)新監(jiān)管方式，比如推廣隨機(jī)抽查、智能監(jiān)管、建立統(tǒng)一的監(jiān)管平臺等方法。本文認(rèn)為還可以從以下幾方面進(jìn)行嘗試，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。

（一）完善強(qiáng)制性商事登記制度

由于我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，我國商事登記制度也不能滿足大數(shù)據(jù)條件下對企業(yè)信息共享的要求。原有的商事登記法律法規(guī)交叉，對成立企業(yè)的前置審批程序過多，重準(zhǔn)入輕監(jiān)管等問題隨著簡政放權(quán)的深入變得越來越突出。國外商事登記制度發(fā)展比較完善。例如，法國實(shí)行強(qiáng)制性商事登記，法國商人負(fù)有商事登記的義務(wù)，通過商事登記制度發(fā)揮信息披露和監(jiān)督功能。商事登記制度是企業(yè)披露自身信息的重要方式，是社會公眾了解和掌握企業(yè)信息的重要手段[4]。可借鑒法國的經(jīng)驗(yàn)，加快建設(shè)國家企業(yè)信息公示系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“全國一張網(wǎng)”，改變傳統(tǒng)的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式，依托企業(yè)信用公示系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對信息的收集、交換和共享，讓企業(yè)接受全社會監(jiān)督。近年來，我國的一些城市，如廣州和深圳等地已經(jīng)開始嘗試新的商事登記制度，通過完善的商事登記信息起到監(jiān)督企業(yè)行為的作用。

（二）建立健全激勵(lì)懲戒機(jī)制，完善信用監(jiān)管體系

激勵(lì)規(guī)制理論解決了公用事業(yè)企業(yè)中由于規(guī)制雙方存在著信息不對稱以及行為目標(biāo)差異的激勵(lì)問題。該理論通過事先承諾制使當(dāng)事人事先許下承諾，然后根據(jù)結(jié)果實(shí)現(xiàn)情況給予獎勵(lì)或懲罰，有效地解決守信企業(yè)得不到相應(yīng)的獎勵(lì)而失信企業(yè)沒有受到應(yīng)有處罰的難題。事前許下信用承諾、事中實(shí)施分類監(jiān)管與事后進(jìn)行聯(lián)動獎懲是一套完整的監(jiān)管流程。事前信用承諾就是要求企業(yè)主體按照國家法律法規(guī)的規(guī)定，承諾在經(jīng)營過程中應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)和承擔(dān)責(zé)任。事中監(jiān)管即根據(jù)企業(yè)主體的具體經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行分類監(jiān)管。事后聯(lián)動獎懲是加強(qiáng)對企業(yè)主體的追蹤檢查，與事前承諾約定、事中監(jiān)管相銜接，對檢查情況進(jìn)行分類管理和評估，共享企業(yè)的信用狀況信息，實(shí)現(xiàn)對各方面的聯(lián)動懲戒，讓失信企業(yè)“一處失信、處處受制”[5]。

（三）明確監(jiān)管主體，建立跨界監(jiān)管體系

我國現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管模式顯然無法滿足對數(shù)量激增的市場主體的監(jiān)管。明確主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)是有效落實(shí)監(jiān)督責(zé)任的前提，并且應(yīng)與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)動協(xié)同監(jiān)管，實(shí)施監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同作業(yè)，提高監(jiān)管效能。美國的每一種金融業(yè)務(wù)模式都受各自主要的監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管，并且采取多個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)聯(lián)合作業(yè)、協(xié)同管理的手段[6]。因此，應(yīng)首先肯定協(xié)同監(jiān)管的重要意義，防范系統(tǒng)性市場風(fēng)險(xiǎn)不可忽視市場間的傳導(dǎo)作用，應(yīng)加強(qiáng)市場各行業(yè)間的協(xié)同與合作。此外，可嘗試成立跨市場協(xié)調(diào)監(jiān)管小組，結(jié)束碎片化、分割式監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)共享式監(jiān)管，整合監(jiān)管資源，加強(qiáng)監(jiān)管信息共享和協(xié)作，真正實(shí)現(xiàn)多個(gè)監(jiān)管部門的共同配合、協(xié)調(diào)一致，提高監(jiān)管效能。

（四）借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，引入第三方監(jiān)管組織

政府可嘗試將一部分監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移給第三方組織。例如，通過強(qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)等創(chuàng)新手段來迫使企業(yè)遵紀(jì)守法。在歐盟一些國家，成立加油站等高風(fēng)險(xiǎn)事情并不需要政府部門逐級審批，只要有保險(xiǎn)公司愿意承保即可。保險(xiǎn)公司為了能賺取更多利潤定然嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定監(jiān)督加油站的經(jīng)營狀況和安全狀況，這樣實(shí)際上是將政府的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移給了保險(xiǎn)公司。推行強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度，推廣強(qiáng)制性食品安全責(zé)任、環(huán)境污染責(zé)任、醫(yī)療安全責(zé)任、校園安全責(zé)任等保險(xiǎn)制度，運(yùn)用市場化手段建構(gòu)社會公眾的權(quán)益保障和矛盾調(diào)處機(jī)制。政府將一部分監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移給了第三方組織，使有限的監(jiān)管資源用在最需要的地方，減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)的同時(shí)可有效提高監(jiān)管效率。

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（責(zé)任編輯：喬虹）