不良政治生態的生成邏輯解析

王天楠

[摘? 要]政治生態是一個融合政治的內在元素與外在元素的綜合性概念。它不但與現行的制度體制、政府過程、政治文化相關，而且受經濟社會發展影響，是集各種要素于一身的政治綜合體。探索不良政治生態的生成邏輯必須從政治制度、政府過程、政策決策、政治結構以及政治文化等幾個方面同時入手。而對其生成邏輯的把握也是落實全面從嚴治黨政治要求，營造風清氣正政治環境的前提條件。

[關鍵詞]政治生態;生成邏輯;制度體系;反腐敗;權力

[中圖分類號]D6? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）06-0017-04

2014年6月29日，習近平總書記在中央政治局第十六次集體學習時提出“政治生態”的概念。此后，他在不同場合多次強調政治生態建設的重要性，政治生態建設已經成為廉潔政治建設、反腐敗斗爭和全面從嚴治黨的重要命題。2016年，黨中央嚴肅查處了遼寧拉票賄選案。習近平總書記在2017年兩會期間參加遼寧代表團審議時指出：“政治生態污濁，就會滋生權欲熏心、陽奉陰違、結黨營私、團團伙伙、拉幫結派等一系列問題”[1]，再次深刻指出了不良政治生態的極大危害性。從學理上分析，政治生態是一個融合政治的內在元素與外在元素的動態復合性概念。具體而言，政治生態是指政治主體在一定的政治環境下的存在方式、發展狀態，以及在此政治環境下的政治習性和普遍的政治價值。[2]挖掘不良政治生態的根源必須從政治制度、政府過程、政策決策、政治結構以及政治文化等幾個方面同時入手。

一、制度體系的邏輯

所謂政治體系是政治的宏觀框架，包括制度安排、權力運用、官僚習性等多個方面，它是黨政機構諸要素及所有與政治有關方面的總和，是宏觀考察政治生態核心架構的重要視角。

1.計劃經濟的制度惰性。所謂制度依賴，是指長期實行某一種制度，就會對該制度產生依賴，之后的行為模式與政策措施會不自覺地沿著既定的方向發展，并且不斷進行自我強化。我國長期受計劃經濟體制的影響，計劃經濟時期形成的一系列發展模式、資源配置手段和政治運作方式形成了強大的制度慣性與體制性路徑依賴，造成今天經濟結構中國有企業比重大、民營經濟不發達、產業結構老化、思想觀念陳舊、政府還沒有從資源配置的主導角色中退出來等問題，尤其是與計劃經濟相配套的政治上層建筑大量殘留，受計劃經濟影響的一系列深層次體制與機制頑疾根深蒂固。諸如許多政府部門通過競相擴張本部門的行政權力向企業、向社會“榨取利潤”，甚至某些地方出現“釣魚式執法”“黑幫式政治”“攔路搶劫式管理”等現象。計劃經濟的制度黏性是造成不良政治生態存在的重要制度根源。

2.權力的任性。權力是制度體系的核心，而權力的任性是政治生態惡化的重要表現形式，具體體現在：其一，社會主義市場經濟的土壤在一些地方還很稀薄，民營經濟不是市場主體，民間力量對于政府權力的監督與制約相對較弱，為權力的擴張與膨脹提供了空間。其二，制約權力的機制缺失，相關法律規范缺位，人的自利性缺陷成為權力任性的制度性、結構性、機能性原因。權力的任性提供了巨大的尋租與腐敗空間，這為掌握權力者千方百計獲得權力、鞏固權力、擴張權力提供了源源不斷的動力。由此，權錢交易、權權交易頻繁，圍繞權力的小集團、小團伙大量涌現，在“干部任用中打招呼、拉票跑要”盛行，各級選舉中賄選問題嚴重，極大地破壞了政治生態。

3.官僚的惰性。所謂官僚的惰性是指脫離實際、脫離群眾、做官當老爺的領導作風以及懶政、惰政、不作為、慢作為的官場習氣。官僚主義盛行與計劃經濟時代的“大鍋飯式”分配方式與農業大國的小農經濟狹隘、守舊、好大喜功的弊病不無關系。計劃經濟的“大鍋飯式”分配對官場懶政、惰政習性的形成起著推波助瀾的作用，表現為：一是單位業績與工資脫節，無論是否實際完成績效考核，工資照拿、獎金照發;二是個人干多干少一個樣，干好干壞一個樣，各種不作為、慢作為的機關病蔓延;三是政治晉升遵循論資排輩原則，與個人的能力和績效無關。這種分配方式極大地挫傷了廣大黨員干部的積極性、主動性，造成官僚主義蔓延，懶政惰政盛行。此外，我國是農業大國，小農經濟的思維方式造成了某些官員狹隘、保守的習性。狹隘表現在好大喜功，目光短淺，弄虛作假之風盛行。保守表現為拒絕新事物、拒斥改革、觀念守舊、行動滯后。這些造成了僵化、保守的政治生態。

二、政府過程的邏輯

政府過程是政治生態的循環系統，由利益表達、利益綜合、決策和反饋四個部分組成，其中表達渠道單一、綜合不充分、決策缺乏科學性、反饋系統不暢是政治生態系統堵塞的主要原因。

1.利益表達渠道單一。充分的利益表達是政府決策的基礎。充分的利益表達需要人民群眾的參與與順暢的參與渠道。由于社會主義市場經濟尚未完善，民營經濟有待發展，直接導致了公民社會的不完善，民間力量弱小，人民群眾主動政治參與意愿不強烈，表達與溝通能力弱。在表達渠道方面，由于長期受到計劃經濟影響，利益表達過分倚重官方系統，缺乏廣泛的利益輸入通道，形成利益表達方面的單一。這種利益表達機制的缺陷具體表現為：一是地方政府無法依據廣大人民群眾的利益訴求進行科學、民主決策，造成政府決策與群眾的利益訴求相脫軌、政治生活與現實的社會生活相脫節、黨員干部與人民群眾相脫離。二是政府的權力得不到群眾的有效監督與制約，“單一性”的利益表達不但傳達的信息是片面的，而且群眾的聲音不能對政府決策產生影響。三是人民無法參與正常的政治生活，政治效能感低下，政府部門逐漸失去公信力，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事，陷入所謂“塔西佗陷阱”。

2.利益綜合不充分。利益綜合是綜合各方面意見，最終形成制度決策的過程。在一些地方，既得利益者之間為了各自背后的利益進行權權交易、權錢交易，使利益綜合變成利益分贓。更有甚者是官商之間的相互勾結，由于商人委身于權力可以獲得大量的工程、項目，而官員通過尋租獲得進一步“上升”的政治與經濟資本，因此，在許多公共城市建設的背后有著官商勾結、官黑勾結的現象。比如一些不法商人與政府官員勾結，在這些官員的暗中許可下，他們在拆遷中干起打砸和毆打群眾的活，成為推動某些地方政府執行拆遷工作的“工兵”。在各方交換利益，進行利益綜合的過程中，唯獨缺少人民群眾的代表，缺乏實現無權者權利渠道。

3.決策缺乏科學與利益反饋不暢。決策是政府過程的重要階段，是將政治要求轉換成權威性政策的過程。由于決策之前環節中的單一式利益表達和分贓式利益綜合，使得有效的政治要求變成既得利益者與權力擁有者的婢女，在權力支配下，既得利益者要求成為決策的依據，于是荒唐的決策不斷出臺。諸如某副省級城市炸了只使用不到十五年的大型體育場，拆掉使用不過十幾年的亞洲最大室內足球場，斥資80個億在交通非常通暢的新區建設輕軌……這些“拍腦門”決策背后是權力的任性與利益的驅使。這使決策不但失去監督與制約，而且喪失改正與調整的機會，進一步加劇了“拍腦門式”決策。

三、公共決策的邏輯

公共政策表示在“政治過程中形成的目標，反映決策聯盟期望的社會結果，反映領導人認為可用以取得這些結果的手段。”[2]它是考察政府實際作為的主要對象。

1.唯上型的政策選擇。指令型經濟的長期浸染、科層制固有的結構性特征、官本位的政治文化、相對弱小的民間社會共同造成了某些地方政府唯上不唯下的政策選擇模式。唯上型的政策選擇造成了嚴重的后果，主要表現為：一是虛報浮夸盛行。為了迎合領導意圖，大量經濟數字造假，一些經濟數據不是依據認真細致的統計得來，而是依據上級領導的指示或偏好進行制造，出現數據出政績的特有現象。二是政績工程屢禁不止。這是由于負責政績考核與職務晉升的是上級領導，而不是下層百姓，政績工程成為各級干部的政績而納入考核與晉級的指標之內。政績工程既能夠拉動地方GDP贏得上級領導認可，還可以通過尋租得到大量好處。三是助長了個別干部的獨斷專行。唯上型的政策選擇使得“一把手”的權力失去了下層的制約，嚴重破壞了民主集中制和黨委的集體領導體制，更嚴重的是黨委的集體領導制異化為首長獨斷制、上下級的工作關系演變為主奴關系，而人民群眾則更被忽視。由此，唯上型的政策選擇使黨員干部與人民群眾進一步相互脫節，造成部分地區民怨鼎沸、上訪不斷，政治生態乃至社會生態嚴重惡化。

2.“短視型”的政策指導思想。我國是農業大國，小農經濟的思維模式在部分干部頭腦中根深蒂固，而小農經濟思想的一個特點就是因循守舊、封閉保守、沒有開拓精神。其格局、眼界、知識面都狹窄，這直接導致決策缺乏長遠眼光以及政策執行方面的保守、短視，尤其是小農思想嚴重、忽略長遠利益、專注短期效應。這種“短視”型的政策指導思想伴隨著各級政府部門對企業的各種“盤剝”，造成了極其惡劣的市場環境，成為影響經濟社會發展的重疴。

3.指令式的考核標準。計劃經濟時期往往制定各種主觀性指標作為政績考核的標準，“官出數字、數字出官”。而制度的慣性使這種簡單、武斷的做法如今仍在許多地區延續，這直接助長了各地弄虛作假、數字出政績的歪風邪氣。指令式的考核指標不顧實際情況，主觀地制造政績，是“不講誠信、不懂規矩、不守紀律”的集中體現。如近日，遼寧省首次公開承認，2011年至2014年一些地方財政數據造假的問題。主觀的指令式考核標準造成遼寧統計數據長期不能真實反映本省經濟社會發展狀況，使得中央不了解遼寧的實際情況，而遼寧的各級黨委、政府也不能依據實際情況及時進行政策調整，最終導致了政治生態與經濟生態的嚴重后果。而這種現象在其他省份也不同程度地存在，遼寧絕非孤例，這早已是各界共識。對于數據真實性的追求，從中國有《統計法》以來就一直存在。在當下層層上報的體系中，統計失真早已成為系統性問題。畢竟，在以GDP論英雄的年代，統計數據是地方主官的核心利益，甚至國家統計局也不能幸免。2016年1月底，中央第八巡視組在向國家統計局黨組反饋專項巡視情況時，也曾直言不諱地指出：有的領導干部以“數”謀私，搞權力尋租。統計數據缺失、透明度不高及謊報，不僅為學術界與投資者研究平添困擾，也極大影響決策層政策的有效性。而改進提高數據質量仍然任重道遠，因為只有破除唯GDP論，才是解決問題的關鍵。

四、政治結構的邏輯

政治結構是政治生態的整體架構，它的基本單位是政治角色，一個角色就是一種規則化的行為模式，是考察政治生態的重要方面。

1.角色結構缺乏制約機制。主要體現在民主集中制沒有真正落實，黨政“一把手”缺乏制約。黨委集體領導體制在制度設計上是以預防個人集權，貫徹民主集中制為主要方式，然而在實際運行中往往出現集體領導的委員會制轉為首長負責制的傾向，表現為：一是“一把手”利用主持全委會和黨委會的便利，以對黨委的主導協調權、組織管理權壓制委員平等討論權與自主表決權;二是上下級政權之間的壓力型體制和各種一票否決制，使“一把手”事實上承擔了黨委的全部責任，使其有理由不得不攬權;三是很多重要地區或部門的“一把手”同時是上級黨委的常委，在政治地位上凌駕于班子其他成員。[4]這樣，“一把手”的權力過分集中且缺乏制約使得黨委集體領導的平等關系容易異化為上下級關系。這種權力關系的異化使權為私用、權錢交易盛行，進而容易產生官職與利益輸送的腐敗鏈條。在一些地方，角色結構缺乏制約非常嚴重，表現為外部監督力量的薄弱，由于民營經濟與市民社會弱小，民眾主動參與決策意識淡薄，對于政治角色缺乏外部制約，導致本來就缺少內部制約的角色結構的弊端暴露得更加明顯。

2.角色本身缺乏自律。正確的理想信念不但是人們精神生活的最高層次，也是政治角色自律的強大驅動力。理想信念是人們追求和實現美好生活目標的強大精神動力，而堅定的黨性修養是廣大黨員堅守正道、弘揚正氣、堅持原則、恪守規矩、嚴肅綱紀、艱苦奮斗、清正廉潔的重要保障。理想信念與黨性修養是領導干部正確行使權力，在各種誘惑面前經得起考驗，對一切不正之風敢于亮劍的重要基礎，是構筑良好政治生態和從政環境的重要精神保障。在遼寧，黨組織生活弱化、黨建工作虛化直接導致部分黨員干部理想信念缺失、黨性修養弱化，導致政治角色缺乏自律。例如遼寧省委原書記王珉政治信念缺失、黨性修養弱化，在擔任省委書記期間罔顧習近平總書記對遼寧提出的“講誠信、懂規矩、守紀律”的政治要求，在個人政治期望沒有實現后，消極墮落，甚至抵觸中央，導致省委領導核心作用弱化。[5]這對全省黨員干部產生極壞的負面效應，對遼寧政治生態的惡化起到推波助瀾的作用。

3.角色間的規范機制缺位。具體表現為：第一，地方用以規范權力的各種規章、程序、流程缺失，政府在改革與創新方面落后，在權力清單以及協商民主方面的探索明顯落后。第二，一些地方特有的地域風俗影響黨員干部對于已有規章、制度的遵守。在工作中，往往人情重于規則、潛規則重于顯規則、“口頭”重于“筆頭”、“紅頭”大于法律。因此在規章制度的執行方面往往出現問題。第三，市民社會弱小、法治精神淡薄，從上到下彌漫著各種不懂規矩、不守紀律的現象。

五、政治文化邏輯

文化是政治生態的內在基因。所謂政治文化是指：“一個民族的政治文化，是政治對象的取向模式在該民族成員中的特殊分布。”[6]考察政治文化能夠深入挖掘不良政治生態的深層次根源。

1.官本位文化濃厚。所謂官本位就是以做官為本，作為人生的最高目標，作為衡量人生價值的唯一標準。官本位首先是一種體制設置和制度安排，即按照韋伯的官僚理論，公務人員被納入到科層制官僚體系之中，每個公職人員、每個部門都按照一定的序列和級別進行劃分，進而形成一套體系完備的官僚等級系統。其次，官本位也是一種思想意識、一種價值取向，即人們把做官以及提高官職等級作為人生與事業所要追求的目標，一切都服從這兩個目標，不惜任何代價。例如遼寧的官本位文化嚴重，除了與封建主義文化殘余有關，還與其長期受計劃經濟影響，市場經濟發展不充分有關。計劃經濟環境下，權力在資源配置中起主導作用，人們崇尚權力、依附于權力，并把這種觀念滲透到了社會政治經濟生活的方方面面，所謂的做官掌權成為人們的價值追求。

2.濃厚的鄉土人情。我國的地域特色滋養出濃厚的鄉土人情，成為人情關系社會的濫觴，并直接影響官場文化。過于濃厚的鄉土人情助長了官場上重人情輕契約、重關系輕規則的風氣，拉幫結伙成為地方政治生態的頑疾。官場的圈子是圍繞權力磁場張開的，它是利益共生之圈、權力流失之圈、腐敗滋生之圈和是潛規則盛行之圈。一些地方“圈子文化”和拉幫結派問題已經成為政治生態惡化的重要表現。此外，濃厚的鄉土人情使得以法律、契約規范的現代社會秩序異化為以各種人情、關系為挈領的社會網絡。無論是經商、就業、辦事、升學、工作，幾乎都離不開“托關系”，托關系嚴重損害了社會公平，嚴重影響了契約精神與公民文化的形成。由此可見，濃厚的鄉土人情在一個側面加劇了一些地區不良政治生態的形成。

3.粗獷豪放的民風。這種民風在我國北方非常常見，如東北，這里本身是歷史上的移民地區，“闖關東”的移民打破原有鄉約民規，在廣闊的東北大地上形成了粗獷豪放的民風，即所謂的“邊疆氣息”。此種民風的負面效應是人與人之間缺乏誠信、浮夸之風盛行、法律與規則意識淡薄。東北的地域文化受近代以來的“邊疆氣息”影響深遠，反映在政治上就是“不講誠信、不懂規矩、不守紀律”。例如經濟數據造假是不講政治的誠信;對中央決策部署敷衍了事甚至唱反調、大搞“圈子文化”、拉幫結派、搞拉票賄選等非組織活動是不講政治規矩;頂風違反中央八項規定精神、買官賣官、“帶病提拔”是不講政治紀律。而這些問題的文化基因一部分源自這些地方特有的地域文化與民風民俗。

總之，尋找到問題的癥結是順利解決問題的關鍵所在，政治生態的問題由于其綜合性、復雜性決定了生成邏輯的復雜性。因此，破解不良政治生態難題要從政治制度、政府、決策過程、政治結構以及政治文化等方面綜合考察。

參考文獻：

[1]習近平.把好用權“方向盤”系好廉潔“安全帶”[EB/OL].http？押//news.ifeng.com/a/20170310/50767413_0.shtml

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[3][美]阿爾蒙德，小鮑威爾.比較政治學——體系、過程和政策[M].曹沛霖等譯，北京：東方出版社，2007：297.

[4]朱昔群，胡小君.民主集中制的制度化：領導體制、制度體系與工作機制的綜合研究[J].馬克思主義與現實，2014，（3）.

[5]中共遼寧省委.中共遼寧省委關于巡視“回頭看”整改情況的通報[EB/OL].http？押//www.ccdi.gov.cn/yw/201608/t20160823_85713.html.2016-08-25.

[6][美]阿爾蒙德、維巴，公民文化——五個國家的政治態度和民主制度[M].徐湘林等譯，東方出版社，2008：14.

責任編輯? 張小莉