何以紀念破產法十周年

十年前的6月1日，中華人民共和國第一部破產法經過全國上下空前激烈的辯論而問世；現在， 它已成為推動我國市場經濟在競爭中繁榮，促使企業在優勝劣汰中積極改革的刺激性因素。其作為檢驗市場經濟發達程度的重要標桿，規范企業市場退出機制的重要法律制度，歷經十年的實踐和發展，對我國的社會經濟發展產生了深遠的影響。

面對已經實施十周年的《企業破產法》，禁不住發問：破產法在這十年里執行得怎么樣？它解決了哪些問題？它遇到了哪些難題？它是否還存在優化和完善的空間？

一、新破產法的二十二年

新破產法雖然從2007年6月1日起開始實施，但新破產法的制定從1994年就已經開始了，如果從那時算起，新破產法已經整整走過了22年。

（一）新破產法的誕生

新中國歷史上共有兩部破產法，第一部破產法叫《中華人民共和國企業破產法》，于1986年通過，從1988年開始實施。這個舊的破產法只適用于全民所有制企業，因此也被稱為國有企業破產法。而它實際上所發揮的作用卻被調侃為“國有企業破產預防法”。因為沒有政府的審批，沒有企業職工安置方案，法院就不得受理破產案件。這樣多的限制，使破產法不能保障“優勝劣汰”機制的有效發揮，不利于市場經濟體系的完善。

1994年，八屆全國人大財經委員會組織成立“破產法”起草小組，起草一部新的“破產法”。立法中的一個重要目的是防止有支付能力的企業聯手地方政府、法院搞“假破產”，借破產之機逃廢銀行債務。

1996年，起草組草擬出破產法草案初稿，在征求有關部門、地方和國內外專家的意見，進行修改完善后，形成了破產法草案。1996年，八屆全國人大財經委員會全體會議審議通過，準備提交全國人大常委會安排審議。但因為有不同意見，未獲通過，破產法就此擱置。此后10年內經過反復博弈和修改，隨著經濟社會的巨大發展，新破產法在2006年終于取得了突破，并于十屆全國人大常委會第二十三次會議上表決通過。

（二）新舊破產法的區別

首先，適用范圍不同。原有的破產法是在雙軌制經濟背景下制定的，“為了適應社會主義有計劃的商品經濟，促進全民所有制自主經營”，其立法的理念和架構有著濃重的計劃經濟色彩，而且其適用范圍僅僅為國有企業。新的破產法名稱是《企業破產法》，是企業法人的破產法，適用于所有的法人企業，包括國有企業與法人型私營企業、三資企業，上市公司與非上市公司，有限公司與股份有限公司，甚至金融機構。

其次，引進了國際上破產法比較成熟的制度。如破產管理人制度、重整制度等。這些制度也是新的程序，改變了原來破產法的含義。原來即便是國有企業破產，也是死亡法，現在要幫助企業重振生機。原來的清算組可能是政府組織，現在由債權人發起，采取市場方式，等等。

其三，小的制度方面也有所創新。無效行為認定、債權人委員會、債權人分類別表決機制等小的制度設計原來都是沒有的。設立這些新規，使得涉及各方的法律責任更加清晰。

（三）新破產法實施艱辛路

這部當時被稱為“真正意義上的破產法”在實施中并不順利。

從實施效果上看，破產重整制度幫助包括上市公司在內的大量企業主體走出了困境，破產清算制度也為各地處置“僵尸企業”提供了制度路徑，釋放了生產要素，實現了“騰籠換鳥”的目的，優化了市場資源的配置；國際組織和外國專家對中國的破產法律制度和破產審判工作也更加認可。

從數據上來看，破產法實施后，全國破產案件受理數量不但沒有增加，反而連續下降。這與原來的設想是相違背的，本以為隨著破產條件的放寬、管理人制度和重整制度等市場化破產制度的確立，破產案件數量會呈現急速增長的趨勢。

總體來講，破產法的實施取得了很了不起的成就，但是不得不承認，新破產法的實施仍面臨不少問題。

二、新破產法實施中的難題

我國企業破產法自2007年6月1日實施以來，每年全國法院受理的破產案件數量很少。來自最高法院的數據顯示，企業破產法實施后，全國法院每年受理的企業破產案件數量，2008年至2009年為3000余件，2010年為2000余件，2011年至2013年均為2000件以下，2014年為2031件，2015年為3568件。與之相對應的是，每年工商管理機關注銷的企業數量均在35萬戶以上，2014年達到50萬余戶。但與發達市場經濟國家相比，我國適用破產程序的企業數量不足美國的0.2%，不足西歐全部國家的1.16%。可以看出，我國企業破產法律制度在市場主體退出方面的功能遠未發揮，企業破產程序確實存在應用難的問題。

那么為什么債權人和債務人不愿意用破產法呢？其原因主要有以下幾個方面。

（一）觀念認識不到位

首先，在債務人層面，債務人對破產制度的止損和再生功能缺乏正確認識，企業在資不抵債時寧可采用民間高利貸這種“飲鴆止渴”的方式來緩解負擔，或者簡單采取“跑路”的方式躲避債務而不愿選擇破產，導致大量“僵尸企業”“休眠企業”占用有限的經濟資源和市場空間，也有企業擔心破產會暴露企業經營過程中的不規范問題而選擇堅決不破產。

而啟動破產程序后，部分債務人將破產等同于免除債務，對應當承擔的責任和義務不清楚，在破產程序中消極應對。

其次，在債權人層面，債權人也未能充分認識破產制度的平等保護功能。債權人慣常通過“搶先執行”的方式對債務人的財產進行“先到先得”，對于已經資不抵債的企業缺乏申請破產意識。同時，債權人對于“缺乏清償能力”這一破產啟動條件未能及時運用，往往在對債務人執行不能之后才申請破產，更多的是變成了“執行難”問題。對進入破產程序的企業，債權人囿于不清楚企業資產情況對重整、和解的意愿也不強。另外，部分債權人尤其是職工債權人將破產程序等同于逃債，對于破產程序的對抗情緒比較明顯，在破產程序外非理性表達意見的情形較為普遍。endprint

再次，有關部門將破產案件等同于普通民商事案件，對破產程序中反映出來的一些社會問題缺乏主動解決的動力。社會公眾也將破產程序等同于平均分配財產，對于債權的清償率存在不合理預期。

（二）企業破產的外部配套制度不健全

如成熟的管理人制度尚未建立，管理人選任渠道單一，相應的培訓、分級管理以及報酬保障制度不健全，影響了管理人團隊建設和積極性的發揮。當前的破產程序中還缺乏稅收優惠制度，破產企業有限的財產被稅務機關按照普通稅收標準收取，這會降低債權人啟動破產程序的意愿。

（三）破產案件審判機制尚待完善

破產案件審理時間長、處理事務多，易引發群體性、突發性事件，且未建立單獨的審判績效考核體系，加之長期以來法院面臨案多人少的困境，有限的審判力量基本投入到普通案件審理中，不利于提高法官審理破產案件的積極性。

破產審判急需通過完善專門審判機構的設置，解決缺乏激勵機制等基礎問題，推動破產審判快速發展。

專業化審判組織的建立和完善，有利于整合社會資源，更有效地解決破產案件，化解社會矛盾，推進供給側結構性改革。

三、如何進一步完善破產制度

在供給側結構性改革中，中國可能比過往任何一個時期都更需要一部有權威、廣應用的破產法。那么應該從哪些方面著手推進破產制度呢？

（一）推進破產普法工作

通過多種渠道廣泛傳播破產保護理念，打消債務人對破產的畏懼心理，引導企業通過破產程序實現自救重生或有序退出，提示債權人及早合理利用破產程序保護自身合法權益，消除公眾對破產制度的誤解。

（二）完善破產審判協調機制

一是盡快建立常態化府院協調機制，包括風險隱患預警機制、信息傳遞與共享機制、聯合調研機制等；二是盡快協調解決破產企業財產處置與重整中的稅收問題、重整企業續貸與信用修復問題、管理人查詢債務人財產與工商稅務登記的資格問題、與公安部門協力打擊破產逃債的程序銜接問題、管理人報酬基金的設立問題以及解決管理人協會注冊登記問題等；三是盡快完善信息聯網查詢與信息更新，由相關部門開通司法查詢的網絡端口，避免因信息不流通導致程序障礙。

（三）完善破產法

目前我國只有企業破產法律制度，個人和公法人團體都不得破產，事實上，后兩者都存在破產的需求。國際上，美、英、法、日等國都建立了比較完善的個人破產制度。在這些國家的破產案件中，個人破產占了絕大部分。我國應盡快建立個人和公法人破產制度。

參考文獻：

[1]靳昊.企業破產法實施十周年：先“破”后立 浴火重生[N].光明日報，2017-6-16.

[2]企業破產法十年尷尬：最大阻力在于僵尸企業[N].經濟觀察報，2017-5-27.

[3]崔先康.破產法施行十年法院報告指公眾觀念仍滯后[OL].財新網，2017-6-2.endprint