推動消防技術服務機構發展的幾點思考

付 敏

(武警學院 消防工程系，河北 廊坊 065000)

推動消防技術服務機構發展的幾點思考

付 敏

(武警學院 消防工程系，河北 廊坊 065000)

大力發展消防技術服務機構是提高公共消防服務水平的重要手段，也是轉變消防機構職能、提高消防管理效能的重要方面。通過梳理消防技術服務機構的發展，分析目前消防技術服務機構存在的主要問題，從制度建設、市場機制、管理方法、人才隊伍建設等方面提出了促進消防技術服務機構發展的對策。

消防技術服務機構；注冊消防工程師；信息化管理系統

新公共管理運動[1]自20世紀70年代末以來在全球范圍內興起，倡導改革政府職能，引入市場的力量提高公共服務供給的績效，市場、第三方組織等力量興起并參與到公共服務的提供中[2]，我國也逐步從“全能政府”向“有限政府”轉變，從管制型政府向服務型政府轉變。消防安全管理事務作為一種社會正常運行不可缺少的公共服務，公安機關消防機構也應逐步退出本應由機關、團體、企事業單位等主體自身負責的龐雜而具體的工作，部分消防職能社會化是大勢所趨，由此各種中介服務組織即消防技術服務機構也就應運而生并不斷發展。推動消防技術服務機構健康發展是提高公共消防服務水平、保障公共消防安全的必要條件。

1 消防技術服務機構發展概述

1.1 消防技術服務機構的誕生

我國的消防中介組織誕生于20世紀80年代，包括消防協會及在公安部所屬的消防研究所設立的國家級消防產品質量監督檢驗測試中心等非營利性機構[3]。1992年，國家技術監督局批準由公安部牽頭組建的中國消防產品質量認證委員會正式成立，各省隨后陸續建立了消防器材產品質量檢驗站(中心)，社會意義上的消防中介組織逐步發展起來。隨著消防機構職能的進一步轉變，中介組織不再僅限于對消防器材及產品進行質量檢驗、檢測，1995年發布的《消防改革與發展綱要》(國辦發〔1995〕11號)對消防服務工作社會化起到了積極促進作用，除了上述消防產品質量檢驗機構之外，允許建立一些提供消防產品檢測認證、消防設施維修、消防法律和信息咨詢、企業內部消防管理等方面服務的中介組織，拓展了服務范圍。2006年，國務院《關于進一步加強消防工作的意見》(國發〔2006〕15號)提出在“十一五”期間要充分發揮社會組織和市場機制的作用，鼓勵發展提供消防安全技術服務的中介組織。2008年修訂的《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)第34條首次明確提出了“消防技術服務機構”的概念，允許其提供消防產品質量認證、消防設施檢測、消防安全監測等服務并對服務質量負責，并對違規違法行為的處罰作了規定。

1.2 消防技術服務機構的發展

2011年12月30日，國務院印發《關于加強和改進消防工作的意見》(國發〔2011〕46號)，提出到2015年即“十二五”末社會化消防工作格局基本形成的要求，并要加強消防技術服務機構及從業人員的資質認定、規范發展、職業資格等規范管理。這個時期我國的消防技術服務機構得到了長足發展。

首先，制定了消防技術服務機構的管理規定。公安部于2013年發布了《社會消防技術服務管理規定》(公安部令第129號，以下簡稱129號令)，對消防技術服務機構及消防技術服務從業人員進行了定義，在資質條件、資質許可、服務活動范圍、監督管理及法律責任等方面作出了詳細規定。129號令對消防技術服務機構的發展具有重要意義，為其更全面地市場化、社會化發展提供了依據和指南。

其次，建立了消防技術服務從業人員職業資格制度。2012年9月，人力資源社會保障部、公安部發布了《注冊消防工程師制度暫行規定》(人社部發〔2012〕56號)，詳細規定了注冊消防工程師考試、注冊、執業、權利與義務，并出臺了《注冊消防工程師資格考試實施辦法》和《注冊消防工程師資格考核認定辦法》，于2015年末面向社會進行了第一次一級注冊消防工程師考試。

經過30多年的發展，目前消防技術服務機構有消防技術咨詢機構、消防檢測機構、消防安全評估機構、審圖機構、城市消防安全遠程監控中心及消防安全服務公司等多種類型，從事的服務范圍包括消防送審代理，消防技術咨詢，消防施工指導，火災隱患整改指導，消防安全管理評價，建筑消防設施檢測，對機關、團體、企業、事業單位的火災風險進行辨析，對消防安全情況進行綜合評估，對建筑工程消防設計進行全面的技術審查等[4]。

2 目前消防技術服務機構發展存在的問題

2.1 法律責任不明確

作為關乎人民生命財產安全的消防公共服務行為，其質量事關重大，但目前對服務機構和從業人員違法違規行為的責任認定并不明確。根據《消防法》和129號令的規定，消防技術服務機構出具虛假、失實文件的，公安機關消防機構有罰款、責令停止執業或者吊銷相應資質、資格等行政處罰手段，但實際執行時會遇到監管主體不明、執法程序不暢、責任認定不清等諸多問題[5]。現在服務機構多聲明僅對審核、檢測或評估時的即時情況負責，而一旦發生火災事故之后進行責任認定時很容易出現消防機構、服務機構和被服務單位相互推諉的情況。對服務機構和從業人員缺乏必要有效約束的結果導致其違法違規的成本較低，甚至導致失職、瀆職乃至腐敗的產生。另外，由于責任重大而認定不清，出于規避風險的本能也會消除一些人員從事消防技術服務的積極性，制約社會化消防技術服務的發展。

2.2 服務技術標準體系不完善

目前，我國消防技術服務活動可依據的技術標準主要有《建筑消防設施檢測技術規程》(GA 504—2004)、《建筑消防設施的維護管理》(GB 25201—2010)、《消防產品現場檢查判定規則》(GA 588—2012)、《消防產品一致性檢查要求》(GA 1061—2013)及各類消防設施的安裝及驗收規范等[6]，但缺乏執業行為及服務質量評價、檢測維護及評估報告等配套標準，并且在安全評估、技術咨詢、城市消防安全遠程監控等方面的技術標準還存在較大空白。

2.3 服務范圍窄，受眾面小

129號令中明確規定的消防技術服務機構是指從事消防設施維護保養檢測、消防安全評估等第三方公正類的社會組織[7]，而從事其他如火災隱患整改指導、消防施工指導、消防宣傳、消防技術咨詢等事務代理及科技咨詢性質活動的組織并沒有納入129號令的管理范疇，對這些組織的管理仍然沒有統一的標準和要求。從消防技術服務的受眾來看，大部分服務機構的服務對象是社會單位，而普遍的社會大眾并沒有從消防技術服務機構中享受到服務，比如消防宣傳教育培訓、社區消防管理等工作仍由公安機關消防機構來承擔。

2.4 服務機構數量少且各地發展不均衡

表1列出了上海、廣東、貴州、河北四省市截止到2017年3月的消防設施檢測維護保養機構數量，可以看出地域性差異比較大，上海市消防社會化工作開展較早，臨時一級和臨時二級資質的機構都遠多于其他省份，而貴州臨時一級資質機構只有2家。這反映出消防服務社會化程度跟經濟發展水平正相關，同時也容易出現由于數量少而導致的消防技術服務行業壟斷，并隨之出現消防服務攤派、收費不規范等行為。

表1 四省市的消防設施檢測維護保養機構數量

2.5 社會消防技術服務信息系統建設水平不均衡

社會消防技術服務信息系統是消防機構對服務機構進行有效管理的手段之一，由各省消防機構負責組建。該系統采用網上公示的形式，可對省內服務機構的名稱、資質等級、注冊消防工程師人員信息、執業情況等實時查詢；服務機構的項目信息在網上可供具備權限的人員隨時調看；同時也給社會單位提供一個平臺，根據系統顯示的信息選擇滿足需求的服務機構。但各個省份的信息系統建設發展并不均衡，有些省份的信息系統建設并不完善，甚至不具備基本功能，無法獲取有關服務機構的有效信息，也無法了解服務機構在該省的發展和執業情況。

2.6 從業人員匱乏，服務質量不高

消防技術服務從業人員，包括取得注冊消防工程師職業資格的人員以及取得相應消防行業特有工種職業資格的人員，從事消防設施維護保養檢測的一般操作人員。截止到2014年，具有中級以上職稱的僅占從業人員的23%[8]，2013年底全國共有147人通過綜合評定取得了第一批一級注冊消防工程師資格[9]。

雖然我國在2012年即建立了注冊消防工程師制度，但第一次正式考核和認定工作直到2015年年底才進行，并且當年全國通過率僅為0.9%，而129號令中對服務機構的資質及級別認定最重要的一點就是一級注冊消防工程師的數量。注冊消防工程師的大量缺口導致目前消防技術服務機構均是臨時資質，并且存在人員資質掛靠現象。由于現有具備資質的從業人員仍是少數，服務質量難以得到保證。

3 推動消防技術服務機構發展的對策

3.1 完善法律法規體系，完成法律層面頂層設計

消防技術服務機構屬于社會中介組織的一種，應從《中華人民共和國憲法》的角度對包括消防中介組織在內的社會中介組織的權利與義務給予明確規定[10]，從《消防法》及地方法律法規等方面完善對消防技術服務機構及從業人員的性質、定位及責任認定，明確消防機構的管理職責、被服務單位的權利與義務等，打造消防機構、服務機構及社會單位良好發展的生態基礎。

3.2 建立健全質量管理體系

強化消防技術服務機構的內部質量管理，可以嘗試引入ISO質量管理體系建設標準，完善技術標準體系，加強業務流程質量管控，建立服務標準、流程控制、業務操作規程等質量管理文件，提高消防技術服務水平。建立行業協會，發揮其作為消防機構與社會服務機構之間溝通橋梁的作用，同時通過縱向溝通和橫向協調，形成共同遵守的行業規則以達到行業自律。

3.3 充分發揮市場機制，拓展社會消防服務范圍

消防機構要進一步轉變職能，拓展消防技術服務機構的經營范圍。注冊消防工程師考試內容除了消防設施檢測維護保養之外，還要求從業人員掌握建筑防火、電氣防火等方面的專業知識，因此，其專業知識能力具備從事其他社會消防服務的基礎，可借鑒上海等發展社會消防服務較早的城市的做法，拓展服務范圍，逐步引導發展事務代理類和技術咨詢類服務機構。同時放開市場，減少不必要的行政干預，利用市場的力量對服務機構進行優勝劣汰。

3.4 創新管理方法，加強對服務機構的監管

3.4.1 引入評價機制，建立消防技術服務機構誠信檔案。《消防法》僅籠統規定了消防技術服務機構及從業人員取消資質或暫停執業的情況，可以建立具體可操作的有關服務機構的質量評價和信用評價系統，由消防機構根據其評價情況實施資質管理。如河北省實施了《河北省消防技術服務機構及其執業人員記分管理辦法(試行)》，對服務機構和執業人員進行記分和積分管理。記分即是扣分，根據其違法違規行為扣除相應的分數，機構執業人員在一個自然年內記分累積達到12分的，暫停執業，一個自然年內兩次記分達到12分的，由總隊依法撤銷其資質。滿意度評價積分由被服務單位根據服務質量進行打分，積分越高，機構在管理信息系統中的網頁位置排名越靠前，并可以反映是否開展實際技術服務活動。

3.4.2 引入保險行業，實現動態管理。《消防法》鼓勵企業投保“火災公眾責任保險”，將消防與火災保險結合起來是當今社會防災減損體系的重要措施和手段[11]。由保險機構或消防安全評估機構對投保單位進行火災風險評估，根據風險狀況確定保險類別、級別和保費，并將保費、理賠與單位消防安全狀況聯系起來，實現動態的消防安全管理，形成保險行業、服務機構、消防機構及社會單位共同對火災風險實施管控和監督的聯動機制。

3.4.3 充分利用信息手段，實現高效管理。利用社會消防技術服務信息系統公開、透明、高效的特點，盡快建設完善網絡平臺，對服務機構的信息進行及時更新，對服務項目進行隨時抽查，并加強對服務機構的監管，不允許有未登記的“體外循環”項目。消防技術服務機構自身也可利用商業開發的信息化管理系統實現服務項目的管理工作。

3.5 加快從業人員隊伍建設

具備一支穩定發展的專業技術人員隊伍是消防技術服務機構的基本需求，截止到2016年底，注冊消防工程師考試共舉行了兩次，雖然報考人數眾多但通過率較低，而且其中一部分還是不具備執業資格的消防機構現役人員。目前一些省份開始實施臨時注冊消防工程師認定工作以解燃眉之急，建議在當下服務機構亟待發展的時期，將注冊消防工程師考試改為一年舉辦兩次，增加通過人數，盡快彌補服務機構的需求缺口，使得服務機構的資質認定能夠順利進行，社會消防服務能夠有序開展。

雖然在執業資格上對二級注冊消防工程師也有要求，但目前尚未進行過二級資格的考試和認定工作。建議盡快開展二級注冊消防工程師考試，以提高從業人員素質，并在現有制度要求下，二級執業資格滿足一定條件后可申請一級資格，這也可為一級執業資格人員隊伍儲備力量。

鼓勵社會消防教育培訓機構的發展，由個人或服務機構出資，對需要進行注冊消防工程師認定和消防行業特有工種職業技能鑒定的一般從業人員進行教育培訓，這種行為本身也是一種消防服務社會化的表現。

4 結語

消防技術服務機構是順應社會進步、經濟發展和行業需求的市場化產物，在消防發展與改革工作中占據重要地位。一方面利用市場的力量自然成長，另一方面通過進一步完善法律法規方面的頂層設計，加強技術規范體系建設，創新質量控制、監督管理方法和手段，提高從業人員數量和素質等，多管齊下促進這個行業良好有序發展，真正起到提升消防安全水平，提高安全管理效能的作用。

[1] 王會金.國外后新公共管理運動與我國政府績效審計發展創新研究[J].會計研究,2014(10):81-88,97.

[2] 呂磊.多中心視角下我國消防公共服務供給研究[D].武漢:華中師范大學,2015.

[3] 范柯,湯亮.消防技術服務機構的建設與管理[C]//浙江省消防協會.消防科技與經濟發展:2014年浙江省消防學術論文優秀獎論文集.杭州:浙江科學技術出版社,2015:307-312.

[4] 閆霽,沈友弟.關于加強消防技術服務機構建設和管理的思考[J].法制與社會,2012(6):195-198.

[5] 曾杰.規范及發展上海消防技術服務機構的構想[C]//中國消防協會.2014中國消防協會科學技術年會論文集.北京:中國科學技術出版社,2014:233-237.

[6] 王寶偉,周旋.社會消防技術服務機構調查與管理[J].消防科學與技術,2012,31(8):867-870.

[7] 范彥.基于政府購買公共服務環境下消防技術服務機構發展路徑探討[J].消防技術與產品信息,2014(6):3-6.

[8] 漆時挺.對規范社會消防技術服務機構發展的意見與對策[J].理論前沿,2014(9):239-240.

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[10] 劉亞梅.關于消防中介組織立法的完善研究[J].法制與社會,2015(8):251-252.

[11] 曾浪,張鵬,金靜,等.消防與火災保險互動機制研究[J].武警學院學報,2017,33(4):68-72.

(責任編輯 李 蕾)

Thoughts on the Development of Technical Fire Service Organizations

FU Min

(Department of Fire Engineering, The Armed Police Academy, Langfang, Hebei Province 065000, China)

Developing technical fire service organizations is not only an important means to improve the service level of public fire safety, but also an important route to changing the functions of fire safety agencies and improving the efficiency of fire safety management. By studying on the development of technical fire service organizations, this paper points out the main problems currently existing in technical fire services, and puts forward measures to promote the development of technical fire service organizations in terms of system construction, market mechanism, management methods and personnel construction.

technical fire service organization; certified fire protection engineer; information management system

2017-05-22

武警學院中青年教師科研創新計劃項目(KYCX201623)階段性成果

付敏(1981— )，女，山東曹縣人，講師。

D631.6

A

1008-2077(2017)08-0077-04