中國農村基層社會治理之道

寧甜甜

[摘 要] 十八大以來，伴隨著全面深化改革的進一步推進，農村基層社會治理在民主制度建設、基層保障條件以及農村基層協商民主等方面取得長足的進步。當前中國農村基層社會正在經歷史無前例的大變局，農村基層治理的生態發生深刻變化，為農村基層治理實踐帶來新挑戰，包括農村基層社會治理過程中基層黨組織功能日益弱化、基層農民地位不高等問題日益凸顯。農村基層重建要堅持中國特色社會主義的治理方式，強化農村基層黨組織在政治、經濟、文化等三個方面的功能，并堅持貫徹群眾路線，落實農村基層直接民主，以促進農村基層治理的現代化，塑造具有現代性的農村基層治理模式。

[關鍵詞] 農村基層治理；農村基層黨組織；農村基層民主

[中圖分類號] D422.61 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）09-0010-03

Abstract： Since the 18th CPC National Congress， with further deepening of reforms， the governance of basic-level rural society has made great progress， in terms of democratic system construction， basic-level security conditions， rural consultations and other aspects of democracy. At present， China's rural grass-roots society is experiencing unprecedented changes， and the ecology of rural grass-roots governance has undergone profound transformation， which brings new challenges to the practice of rural grassroots governance. The problem has become increasingly prominent including the weakening function of basic-level party organizations and low status of farmers. Rural primary level reconstruction should adhere to the governance style of socialism with Chinese characteristics， strengthen the functions of the rural party organizations in politics， economy and culture， and focus on the practice of the mass line and the implementation of direct democracy in rural areas， so as to promote the modernization of rural grass roots governance and build a modern rural grass roots governance model.

Key words： rural basic-level governance， rural basic-level party organizations， rural basic-level democracy， rural basic-level reconstruction

一、十八大以來農村基層治理的新成就

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就推進農村基層治理方面做出一系列重要的論述，多次強調堅持和完善基層群眾自治制度，為農村基層治理提供重要的理論支撐。隨著農村經濟社會改革的深入推進，農村基層群眾制度地位顯著提高，農村基層治理在民主制度建設、基層保障條件以及農村基層協商民主等方面取得長足的進步，農村基層治理實踐取得令人矚目的成就。

（一）農村基層民主制度建設取得重大進展

十八大以來，農村基層民主制度建設在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等方面取得長足的進步。一是相關法規政策的制定和完善確保民主選舉正常有序進行以及實施方式的多樣化。修改和完善的村民委員會組織法和村民委員會選舉辦法，促使農村民主選舉的規范化；村級黨組織“公推直選”的大力推行，保障農民合理行使選舉權，推動村委會直接選舉的制度化和程序化。二是民主管理的內容不斷拓寬。由傳統單一的民主選舉向民主選舉、民主管理、民主決策轉變；從辦理各村內部的公共和公益事務、協調基本的民間糾紛擴展到發展多種經濟合作，協助基層政府完成基本的公共事項；全國約98%的村制定各自的村規民約，加深村民對基本的民主管理的認識，促進新型農村社會生活共同體的建設。三是民主監督扎實穩步推進。農村普遍實現村務公開制度，定期及時公布村莊事務；述職、問責機制逐步完善，全國每年約170萬名村干部進行述職，對23萬余名村干部進行經濟責任審計，確保基層村干部廉政建設；利用網絡、媒體等新型平臺，拓寬民主監督的渠道和途徑，創新民主監督的方式，提高村務工作的時效性和透明性。

（二）農村基層保障條件顯著改善

一是國家實施的大學生村官政策，推動農村干部隊伍呈現年輕化、專業化的趨勢。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視大學生村官政策，大學生村官政策體系在實踐中日趨完善、隊伍規模和質量逐步提升。截至2013年底，全國報名當村官的大學畢業生累計達到近300萬名，共選聘41萬名大學生村官。目前，在崗大學生村官有22.1萬名，覆蓋全國1/3以上的行政村，其中少數民族3.3萬名，占15%；女性12.2萬名，占55.3%。大學生村官政策的實施促使一大批優秀的高校畢業生到農村基層就職，改善農村兩委班子的人員構成，為農村兩委班子建設注入新的生機和活力，進一步提高農村干部隊伍的素質。大學生村官用自己的專業知識為農村經濟社會發展提供新的增長點，豐富基層農民的物質文化生活。二是農村基礎設施條件不斷完善。隨著農村經濟社會改革的逐步推進，在滿足農民物質需求的同時要補足精神文化需求的短板。十八大以來，各地為完善農村基礎設施建設，新建和改建一大批社區服務中心、衛生室、圖書文化室等，為農村管理和自治提供基本的工作條件。黨中央不斷推進關于農村基礎設施建設的政策研究，頒布的《關于創新農村基礎設施投融資體制機制的指導意見》，為加快農村基礎設施建設步伐提供有力的理論指導，通過創新投融資體制機制為突破口，拓寬基礎設施建設的資金來源渠道，從而加快推進城鄉一體化進程的步伐。endprint

（三）農村基層協商民主本土特色凸顯

協商民主不是“舶來品”，習近平總書記指出“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎、制度基礎”[1]，因此，基層協商民主在實踐中要凸顯傳統優勢和鮮明的本土色彩。十八大以來，各地結合實際研究制定基層協商民主實施的具體辦法，全國約85%的村建立村民會議或村民代表會議制度，57%的村每年召開一次以上村民代表會議，讓基層群眾對民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督都充分醞釀、討論協商，提升基層民主的質量，增強基層群眾民主參與效能，有事共同商量已經在農村蔚然成風，推動農村基層協商民主的發展。

二、當前中國農村基層治理存在的問題

“基礎不牢，地動山搖”[2]，農村基層社會既是產生利益沖突和社會矛盾的“源頭”，也是協調利益關系和疏導社會矛盾的“牛鼻子”，在推進國家治理現代化的過程中，農村基層治理的地位尤為突出。由于缺乏有效的治理，農村基層呈現碎片化狀態，難以形成有效的凝聚力。在基層治理中出現基層黨組織功能弱化、基層農民地位不高等問題，勢必影響國家現代化的進程。

（一）農村基層黨組織功能的弱化

多年來，國家權力對基層的有效影響甚微，原來暢通的良性互動通道被單向的自上而下的官僚化行政命令所取代。命令體制使基層黨組織缺乏活力、出現渙散無組織的狀態，由此而引起的功能弱化問題成為基層治理的“短板”，主要體現在以下方面：一是農村基層黨組織官僚作風明顯，黨內民主生活淪為擺設。農村基層黨組織是扎根于人民群眾之中、直接傾聽人民群眾呼聲，在基層治理方面應是最有經驗最有權威，有明確是非善惡標準的基層管理組織。但多年來，在以所謂“一言堂”、“一把手拍板”為主導的農村政策下，基層干部與人民之間的距離日益拉大，一些基層干部甚至成為地方大戶的“保護傘”，喪失了基層黨組織團結基層、凝聚基層、為人民服務的能力。二是農村在公共服務項目建設過程中大多實行自上而下的體制。在新農村建設過程中，這種自上而下的指令性供給模式，使農村基層黨組織在發揮各種組織功能過程中缺乏一定的自主性，使農民缺乏有效的需求表達機制，導致供需錯位，從而影響農村基層黨組織功能作用的發揮。

（二）基層農民的地位不高

在新農村建設過程中，基層政府在管理過程中忽視農民的主體地位，主要體現在：一是干部與群眾的利益分化逐漸加大。中國共產黨自成立之日起就深深扎根于人民群眾之中，使自身的利益與人民群眾的利益保持高度一致。但在離革命日遠而現實利益愈大的當今，面對異常強大的資本邏輯與資產階級產權的沖擊，黨群關系發生變化群眾利益遠在干部利益之下，干部與群眾的短期利益的分歧越來越大，從一定程度上削弱基層干部代表性。二是人民群眾的主體性地位不高。我國是一個人民當家做主的國家，不僅體現在政權性質，更加重要的是體現在“人民主體性”地位的保障。“‘人民主體性主要通過參與影響自身利益、生活質量和長遠福祉的基層公共事務得到體現”[4]。人民通過直接參與基層管理事務，增強自身的政治意識以及對基層組織體制自信和體制自覺心理。但在基層管理日益呈現官僚化的背景下，基層群眾直接參與管理基層事物的方式單調，渠道不暢通。

三、農村基層重建之道

當前農村基層治理中黨組織的弱化、基層農民的地位不高不相符的現狀等問題將基層治理推向失序。在梳理中國基層治理變局思路的基礎之上，發現當下治理的難點，結合中國實際，有效實現基層治理的有序化、合理化，從而推動農村基層治理體系和治理能力現代化，走出一條具有中國特色的善治之路。

（一）堅持中國特色社會主義治理方式

實事求是思想是馬克思主義活的靈魂，任何國家治理的基本方略必須堅持從本國實際出發，構建適合本國發展道路的治理模式。中國的基層治理從三代之封建至今，歷經各種沉浮，但在中國共產黨執政之后，中國共產黨逐步探索適合中國國情的基層治理模式，在實踐中不斷賦予基層治理新的時代內涵和民族特色。改革開放近四十年，在中國共產黨的領導下，基層治理取得實質性的進展，農村基層人民在社會、醫療、住房以及社會福利等方面的利益得到充分的保障。不同國家在基層治理方面采取截然不同的治理措施，但有的國家照搬照抄別國的治理模式，把自己架上“普羅拉斯提斯之床”，導致基層發生動亂，進而影響國家整體的治理。因此，中國在基層治理過程中選擇適合中國國情、中國道路的治理模式，使中國基層治理彰顯中國特色、中國風格、中國氣派。

（二）強化農村基層黨組織功能

強化基層黨組織功能主要在政治、經濟、文化等三方面進行，關鍵前提是強化基層黨組織的政治組織功能，進一步激活基層黨員的政治性，保持黨員的純潔性和先進性。

1.強化農村基層黨組織在基層治理中的政治功能

農村基層黨組織活力下降、黨的社會組織功能弱化，根本原因在于按照官僚體制自上而下的方式運行，因此強化基層黨組織政治組織功能關鍵是去官僚化，促使黨的理念回歸“人民政治”。在實施層面可采取以下措施：打破傳統的官員選拔模式，疏通黨的人才吸納通道，為農村基層黨組織注入新的生機和活力；保障農村基層黨組織與居委會、社區以及企事業單位普通群眾利益的一致性，在保證短期利益和長期利益一致性的基礎之上，應加強基層群眾組織與基層黨組織的良性互動，提高雙方在基層治理上的積極性和主動性；加強基層干部在經典著作方面的理論學習，對經典著作的學習是不斷捍衛革命和建設過程中所積累的寶貴的政治財富，在實質上為基層干部進一步明確政治標準；推動基層治理信息透明化、公開化進程，通過微信、微博、官網等渠道及時公開公務信息，認真傾聽民意，強化網絡監督，走好網絡群眾路線。

2.拓寬農村基層黨組織發揮經濟功能的渠道

在工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的推動下，基層社會在發展的同時，勞動公平、貧富差距等問題成為亟待解決和重視的問題，盡管這些問題屬于人民內部問題，但如果處理不當，矛盾和問題的性質就會發生改變。正如英國古典經濟學家亞當·斯密所言“如果一個社會的經濟發展成果不能真正分流到大眾手中，那么它在道義上將是不得人心的，而且是有風險的，因為它注定要威脅社會穩定”[5]，因此，緩解基層矛盾、促使發展成果由人民群眾共享，防止資本下基層瓦解生產經營制度，必須充分發揮黨組織經濟功能。具體說來，基層群眾尤其是農民分散弱小，在市場經濟環境中議價能力不足，基層黨組織可通過招商引資等方式引進國有資本下鄉，發揮村社、農協、農會的組織、協調、調節和教育等政治功能，把資本下鄉扭轉到社會主義方向上來；基層黨組織在重視實體經濟發展的同時，可以利用“互聯網+農業”模式，通過互聯網重塑農產品流通模式，轉變傳統的農產品銷售模式，促使大量的農民和合作社踴躍變身網商，將自家或收購的農產品進行網絡銷售，提高農民的積極性和主動性，同時也打開了更大的農資產品銷售空間；在城市各類所有制的企業中，充分發揮黨組織和公會作用，提高工人、職工的主人翁地位，借鑒德國、新加坡的勞資政三方合作機制，這種形式的采用不僅可以避免對抗，而且使工人有表達自身需求的合理渠道，可以讓各方充分發揮主體性。endprint

3.激活農村基層黨組織在多元化引導中的文化功能

黨的十八大以來，習近平總書記多次提到文化自信，傳遞出他的文化理念和文化觀。文化自信為道路、制度、理論自信奠定堅實的民族文化根基，加快我國從文化大國向文化強國邁進的步伐；文化自信關系到兩個百年奮斗目標的實現，社會各階層充分發掘優秀傳統文化資源、弘揚優秀傳統文化，為我們的強國自信提供更基本更深沉更持久的力量，加強對中國特色社會主義的思想認同感。唯物史觀指出，“人民群眾是社會精神財富的創造者”[6]。改革開放近四十年，基層人民的物質生活水平顯著提高之后要著力補齊精神文明短板。基層黨組織扎根于人民群眾之中，因此，充分發揮基層黨組織的文化組織功能，抵御各種錯誤思潮的影響、誘惑和侵蝕。在實施層面可采取以下措施：基層黨組織可定期開展文化下基層活動、開展各種精神文明建設活動的講座、開展優秀傳統文化講解活動，用通俗易懂的方式向基層人民闡述優秀傳統文化，增強人民群眾對中華民族傳統文化的認知；可以充分挖掘當地的傳統文化資源，通過互聯網方式擴大傳播范圍和人群，提高群眾投身文化建設的積極性，以此推動文化交流和文化事業的發展。

（三）貫徹群眾路線，落實農村基層直接民主

群眾路線是黨最根本的生命線，中國共產黨自誕生之日起踐行馬克思主義的群眾觀，為實現民族獨立、國家富強奠定了堅實的群眾基礎。改革開放近四十年以來，中國共產黨始終堅持走群眾路線，并在國家治理的各個層面予以落實，但在實踐過程中國家權力逐步集中，自下而上的聯系渠道被阻塞，雙軌的治理模式演變成自上而下的單軌模式。然而一個國家或者社會實現良治需要具有良性互動的雙軌治理模式。因此，為實現基層治理的有序化、合理化必須通過群眾路線重新構建黨與人民群眾的“魚水”關系，充分發揮基層黨組織識民情、察民意、聚民心的作用。首先，基層干部切身深入人民群眾實際生活，直接聽取人民群眾的意見和建議，促使基層干部直接面對農村基層人民群眾的問題和謀求人民群眾的支持相結合；其次，在制定和執行政策的各個環節，基層干部要切身走到群眾中去，通過群眾討論大會、座談會、基層對話等方式與基層各行業骨干、群眾直接交流，增強基層群眾參政的效能感；最后，群眾路線是將直接民主送到基層，即多角度、全方位的擴大基層群眾直接管理基層事物的渠道，發揮基層人民群眾的自主性、積極性和創新性。堅持將有利于農村基層群眾利益的各項制度、政策與為人民服務的宗旨相結合、與從群眾中來到群眾中去的群眾路線相結合，促使基層群眾形成具有強大凝聚力的共同體。

[參考文獻]

[1]新華網.習近平：在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm.

[2]習近平.加強基層基礎工作、夯實社會和諧之基[N].浙江：浙江日報，2006-11-03.

[3]習近平.干在實處，走在前列[M].北京：中共中央黨校出版社，2006：382-383.

[4]鄢一龍，白鋼，章永樂，歐樹軍，何建軍.大道之行：中國共產黨與中國社會主義[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[5]亞當·斯密/蔣自強.道德情操論[M].北京：商務印書館，2003：74.

[6]馬克思主義基本原理概論[M].北京：高等教育出版社，2007.

[責任編輯：史樸]endprint