政府融資新政爭議

魏楓凌

在地方政府建立財政硬約束的過程中，政府預算管理與融資平臺信用存在諸多爭議，業內呼吁對待爭議應兼顧財政金融穩定、經濟發展與民生，穿透法律法規文本看立法目的，以免矯枉過正。

財政部接連發布50號文和87號文，給地方政府融資定了規矩。文件發布3個月以來，威力愈發彰顯，地方政府融資放緩，爭議隨之而來。

一位有協助地方政府融資經驗的不具名人士對《證券市場周刊》記者指出，造成這一現象的原因除了文件自身強硬的禁止性規定外，也因為存在太多與過往的規定或做法大相徑庭的地方，而新政又沒有交待得很清楚。“地方政府和金融機構不知該如何操作，只好從嚴理解，畫地為牢。”該人士稱。

不知這是否正合政策制定者本意，但客觀來說，這些爭議點若不能盡快消除，未來將會對正常的融資活動和經濟活動產生長久的抑制作用，其負面影響終究會顯現出來。

爭議1：之前的政策文件還有效嗎？

87號文關于服務內容的規定與不少之前國務院及各部委的有關規定相抵觸。

在此有必要先提及另外一個問題，將工程包裝成服務難道只能怪地方政府的“投機”嗎？財政部2014年9月23日發布《推廣和運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金〔2014〕76號），其中明確指出“PPP模式的實質是政府購買服務”；并且在后續很多文件中都強調了PPP是為了改變過去“重建設，輕運營”的局面。這就很容易形成一種邏輯： PPP做的是工程，只要做好后續運營就可以被認定為政府購買服務；那么，反過來只要將工程和服務形式上打包，也可以認定為政府購買服務嘍？從這個意義上講，87號文能夠明確業務邊界是很有必要的。但同時也應當承認畢竟之前的政策給了“空子”可鉆。

“在后續整改時應將問責的重點放在50號文的相關規定上，對87號文的處理更宜重糾偏，輕問責?！鼻笆鋈耸糠Q。

就87號文的矛盾分析來看，在實際工程中，建設與建設管理很難分得那么清楚，建設方和管理方往往是同一家，操作中一般也是在同一個招標文件中進行招標。對這類項目，新增項目顯然必須嚴格按照新規執行；但對于已簽約、已融資、已開建的存量項目，前述人士認為，只要之前的合同協議是在當時合規的程序下簽署的，重簽政府采購合同替代原來的購買服務合同也未嘗不可。

除了有些是市場理解不準確以外，有的僅有行業主管部門發布的文件。

例如發改社會〔2016〕2850號文和建村〔2016〕220號文，所涉及的公共體育和小城鎮建設有關政府購買服務的內容并不能在上一級機關和財政部的文件系統中找到依據。由于財政部門是政府購買服務的主管部門，因此，這類項目今后顯然是不能將工程建設包裝成政府購買服務了。至于存量項目在補充完善的程序后，前述人士認為要么轉為政府采購工程，要么改造成PPP。

還有的是國務院文件中“有言在先”，對某些領域的政府購買服務包含工程建設是認可鼓勵的領域，可能疑問最多。

例如，海綿城市領域的國辦發〔2015〕75號文，地下綜合管廊領域的國辦發〔2015〕61號文等。而在國務院辦公廳的文件之下，相關行業主管部門又出臺了對應的文件，包括海綿城市領域的建城〔2015〕208號文和建城〔2015〕240號文等。農村公路建設和養護領域的財建〔2016〕34號文則是2016年財政部和交通部聯合發布的，而在2017年初國辦發〔2017〕17號文中又得到了進一步支持。新項目可以往PPP方向轉，但前期經過了規范決策流程的存量項目也必須對已簽署的政府購買服務協議進行改造嗎？“對此或更宜新老劃斷。”前述人士稱。

爭議2：只要涉及財政中長期支出就是政府舉債嗎？

50號文和87號文出臺后，地方政府和金融機構比較極端但并不少見的一種困惑是，除發行政府債券外，只要項目資金最終可追溯到財政資金，都認定為政府違規舉債。

這里要看到在支出剛性壓力日益增長的趨勢下平滑財政支出安排的必要性。按照2016年1月1日開始施行的《財政總預算會計制度》，財政支出是指“政府財政為實現政府職能，對財政資金的分配和使用?！庇捎谥袊胤秸袚穆毮芊秶鷺O廣，相應的財政支出對象也極其繁雜。隨著財政預算管理制度的改革，越來越多地要求地方財政向民生傾斜，能夠用于基礎設施建設的資本性支出比例也相應減小。為保障財政能夠平穩運行，通常來說應盡可能做到每年的財政支出分配大體保持平穩。然而，由于政府每一年的工作重點不盡相同，會產生一些短時間需要資金集中支付的項目，其中既包括工程項目，也包括其他一些涉及到特定人群的服務項目。

“舉個例子，國企改革過程中產生的人員集中安置和資產集中處置，這些需求一部分可由發行政府債券解決，另一部分則必須通過轉移給其他實體，由其代為集中支付，而政府則通過預算內資金逐年向特定實體支付合同約定的價款，從而平滑財政支出?！鼻笆鋈耸糠Q。

很顯然，這類需求有很大的合理成分，而這種經過嚴格的預算程序、由預算內資金對應的支出不應被視為政府債務。盡管上述邏輯不難理解，但現實操作的標準卻仍不明確，因此，一個依法合規適度擴大財政杠桿的操作程序就非常必要了。

前述人士認為，這一操作需要保證幾點：融資主體是企業，不是政府；政府與融資主體之間只有正常的交易關系，不為融資主體提供任何形式的融資增信，融資由企業償還；金融機構根據企業的綜合償還能力自主決策，企業綜合償還能力包括企業承接政府項目的履約能力、政府作為甲方對企業的付款能力、企業的其他收入；金融企業自行判斷政府短預算與長支付帶來的違約風險。

在現行法規政策框架下，這一操作的合規性和合理性主要取決立項、論證、行政、法律等各項流程是否真正做到位，財政預算是否足夠硬化；同時要求承接主體主營業務收入不只是財政資金，而是擁有獨立的企業信用，否則財政支出責任又會劣變為政府隱性債務。

爭議3：究竟怎樣才能認定納入預算？endprint

87號文特別強調了政府購買服務“先有預算，后購買服務”的原則。根據《預算法》第十三條，法定程序的預算調整就是通過本級人民代表大會常務委員會批準。但前述人士指出，在財政系統的實際運轉中，預算編制遠比法條復雜得多。

由于絕大多數項目運作在詳細信息公開之前，承接主體和融資方案也就已經確定了。因此，無論是意向承接主體還是金融機構，一般都會提前介入到項目中，一個相對可靠的時間節點就是預算公開。

預算已公開就證明其已經人大批準通過，同時部門預算也已經財政部門批復，也就是政府采購的前提條件已經具備。2016年10月27日，財政部印發《地方預決算公開操作規程》，對預決算公開的程序和要求做出了原則性的基本規定，但是地方政府做到規范仍需時間。對于已經批復的預算，投資者和金融機構要求政府及相關部門提供證明材料是完全合理合法的，政府不應推諉阻撓。

新規出臺后，真正的難點在于財政預算尚未通過人大決議、部門預算還未通過批復，政府項目的參與方——包括投資者、承建方、金融機構等——如何判斷項目對應的政府財政支出責任納入預算？若嚴格遵照法條，政府采購行為顯然是不能逆序操作的。

以政府投資的工程項目為例，非?，F實的問題就是項目審批和預算審批兩條線。按照現行的項目審批制度，項目的發起、立項、審批等工作主要由地方政府的發改部門負責；發改部門每年都會制定一個年度投資計劃，形成一個項目庫和年度項目清單；最關鍵的是，這個項目投資計劃最終也是需要通過市委市政府，很多時候還需要人大常委會審議通過。

然而，前述人士指出，各地的政府投資項目管理辦法基本上沒有與財政預算流程銜接的具體規定，都是泛泛地使用諸如“財政應安排好項目資金”等提法。“這就造成了一種現象，或者至少會給全社會傳遞出一個信息，即項目審批流程走完了，由于都經過了合法的政府決策程序，財政勢必要做出相應安排。于是現實的項目流程就演化成，項目審批通過后就開始招標流程；與此同時，參與投標的單位也必然要進行資金準備，相應的融資活動于此時也啟動了。這就成了先采購、后列預算?！?/p>

怎么看這種現象呢？一方面，政府部門運作的復雜性可以理解。項目審批流程進度很難控制；一旦通過，多數情況下這時已經過了本年度的人大預算審批時點，理論上只能從下一年度開始安排預算；但項目又往往需要盡快啟動，融資需要盡快到位。另一方面，這也確實給了地方政府突破預算約束的借口。

在目前的法律政策框架下，這一問題基本無解。在前述人士看來，值得政策制定者考慮的一個做法是，借鑒《中央對地方專項轉移支付管理辦法》（財預〔2015〕230號）中“提前下達的專項轉移支付預計數”的概念，在每年的下半年增加一次人大常委會，以決議的形式將某些重點項目涉及的財政支出責任通過下一年度的“財政支出預計數”予以確定，并在下一年度的財政預算中列示。

在政策修改前，對于項目參與方眼下的困境，前述人士建議，對于區域影響較大、影響人口眾多、項目決策政府層級較高（地級市以上）、區域財政收入較強、參與主體的信用較高的項目，依然可以比照預算內項目設計融資方案；金融機構可將納入財政預算作為放款的前提條件，對于急于推進的項目，則可主要根據融資主體的信用情況提供項目前期融資。此外，中央預算內投資項目及國家重大建設項目的相關程序包括項目庫已經運行得相對成熟，涉及該類項目只需考察相應的程序證明即可。

爭議4：所有預算內支出期限都必須在三年以內嗎？

87號文中要求“政府購買服務期限應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內”。爭議源于“中期財政規劃期限”。

首先，國務院2015年發布的國發〔2015〕3號文將“中期財政規劃”定義為“中期財政規劃是中期預算的過渡形態”，操作原則是“實施滾動調整。中期財政規劃按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃?！敝饕獌热莅ā邦A測現行政策下財政收支”、“分析現行財政收支政策問題”、“制定財政收支政策改革方案”、“測算改革后財政收支情況”共四部分。

據前述人士介紹，由于87號文中提出了“中期財政規劃期限”這個概念，于是實踐中幾乎所有機構都根據國發〔2015〕3號文的上述規定得出中期財政規劃期限為三年，進而得出政府購買服務的期限也是三年。一屆政府任期不過三四年，預算支出期限似乎不應過長，但前述人士認為，實踐中以三年為限值得商榷。

在前述人士看來，之所以推行中期財政規劃，最主要的目標是解決財政預算不連續、不平衡的問題，防止地方政府基于短期政績考慮，熱衷于上馬大項目，透支未來的財政資源。然而，如果現在將中期財政規劃狹隘地限定在三年內，對于一些本應通過安排較長時間的財政支出支持的重要項目，要么只能限定在三年內集中支出，從而擠壓其他支出項目，要么地方政府干脆不去觸碰這類項目，特別是在本屆任期的最后兩年不再安排重大支出項目，于是造成大量歷史遺留問題長期得不到解決?！斑@顯然違背了中期財政規劃的初衷，所以要注意‘滾動二字，這不是一個以三年為斷點的財政規劃，而是一個突出連續性的財政規劃?！?/p>

87號文之前，通常情況下政府與被購買方簽署的委托、租賃、特許經營等合同，期限多超過三年，尤其是涉及某些公共資產的運營管理。但87號文對政府購買服務期限不超過三年的限制，由于合同短期化進而引發服務短期化，必將加大被購買方的不安全感，在進行投資決策時會愈發謹慎；特別是對于某些初期投資較大的項目，今后地方政府可能會很難找到合意的被購買方。

“按照一些專家的邏輯，本屆政府不應提前安排應有下屆政府負責的財政支出，這就更增加了項目在政府換屆時的接續風險，同樣可能出現本屆任期最后兩年不簽署任何政府購買服務合同的現象。”前述人士稱。87號文要求地方政府整改，雖然主要目標指向的是工程項目，但如此剛性的規定將會誤傷一些真正的服務項目，由此引發的毀約風險應當引起重視。進一步看，合同短期化還將直接影響融資安排，被購買方欲以政府支付的價款作為信用資源和還款來源的價值認定將會大打折扣。endprint

目前的政策法規明確限制了財政支出限定在“三年”期限內的只有政府購買服務，市場上更關心的是其他預算內支出項目今后是否也會被加上這個限制，首當其沖的是工程項目?！俺诵」こ毯蚉PP項目之外，稍微上點規模的工程，如果要求政府三年內即要財政支出到位，那么本質上與BT有什么區別？原本希望拉長支出期限以平滑年度支出的目標豈不是無法實現？”前述人士對本刊記者提出了疑惑。

同樣可能受到影響的還有地方性的一些優惠政策或專項政策，例如補貼、稅收返還、專項資金等。

爭議5：預算與項目的期限錯配如何破解？

以上主要論述的是不應簡單地用中期預算規劃期限限定項目期限；但真正符合法律效力的預算期限實際上只有年度財政預算這一年——也就是說，對于絕大多數政府項目來說，項目期限依然總是會超過預算期限。那么，第一年納入預算已經落實，但項目后續年限涉及的預算支出的確定性如何保證呢？

前述人士認為，仍然首先要關注項目本身。除了對項目的社會和經濟效益要有判斷外，更重要的是要清晰地獲取項目立項依據，進而了解預算編制的依據以及相關的政府責任主體。

其次，要理解財政預算雖然是一年一批，當年批當年有效，但它與往年、與上一年、與未來年度不是割裂的，是有承繼關系的?！额A算法》第二十二條、三十二條對此就有表述。而且，中期財政規劃的推出恰恰是要解決財政專項規劃、區域規劃和財政規劃銜接不夠從而對財政預算的連續性造成影響的問題。

當然，當一個項目還款期比較長的時候，雖然有穩定的收入，也要看還款意愿、履約意識、資金是否會被挪用等，還要考慮地方政府的信用、考慮政府換屆的因素。前述人士指出，從業務操作的角度還是要爭取政府做到，在其權限內，在人大有批準權的當年，在項目建設期的第一年政府就開始付費，那個還是相對有保障的。“因為一旦在它權限內批準了，它就進入了滾動的財政預算，要往下接續下去了?！?/p>

爭議6：政府融資平臺不能進行融資了嗎？

談及政府融資，必然涉及融資平臺。2010年至今，僅中央政府層面出臺的重磅文件就將近二十個，但融資平臺在政府融資中的角色、作用和模式整體來看并沒有發生根本性的改變，仍是政府融資首選主體。

但是這一次，融資平臺將逐漸被邊緣化的聲音不絕于耳。

最關鍵的一個問題是對融資平臺信用的認定。融資平臺轉型需要建立企業信用，擺脫對政府信用的依賴。但眾所周知，融資平臺從設立開始依靠的就是政府資源，其負責的項目又基本都是政府項目，項目涉及的資金來源又基本上都能追溯到財政性資金。

財預〔2010〕412號文在對國發〔2010〕19號文進行說明時曾經就融資平臺債務分類提出過一個定量指標：融資平臺因承擔公益性項目融資任務舉借，主要依靠財政性資金償還的債務，是指償債資金70%以上（含70%）來源于一般預算資金、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入、預算外收入等財政性資金的債務；主要依靠自身收益償還的債務，是指償債資金70%以上（含70%）來源于公司自身收益。

前述人士透露，如果按照是否超過70%的“償債資金”來自財政性資金作為判斷平臺公司是否市場化的標準，那么包括一些已經完成轉型的平臺公司在內，絕大多數平臺公司都不符合。因此，這個問題必須和前面的如何界定算作債務的財政中長期融資以及如何納入預算的問題結合起來看。

“首先，政府依照合同約定向交易對手方支付交易價款，這應視為一個商業行為，與政府的交易對手方是什么性質的企業并無關系。不能因為由平臺公司承接就違法。”該人士稱。

再看財務處理，政府的財政支持可否被認定為平臺公司的經營收入呢？前述人士認為，像上述基于合同的政企關系，企業在財務上應當可以將政府支付的費用計入自己的營業收入。

該人士舉例稱，財預〔2015〕225號文中就傳遞出這樣的意思——“推動有經營收益和現金流的融資平臺公司市場化轉型改制，通過PPP、政府購買服務等措施予以支持”——這至少表明政府購買服務可以被認定為平臺公司的業務范圍，相應的由提供服務獲取的政府購買支付價款也應被認定為平臺公司的經營收入。同樣的道理，對于各種類型的預算內資金安排，只要明確了平臺與政府之間是基于商業合同建立起的業務關系，那么這些資金往來應當認定為平臺公司的經營收入。

這里一個緊密相關的問題是，既然融資平臺可以承接政府項目，財務上又可將政府支付價款應視作其穩定的現金流來源，那么為什么還要嚴控其發展呢？

前述人士認為，很關鍵的一個原因是跟平臺公司的職能及其履行職能的能力相關。在過去財政軟約束時期，多數地方政府賦予平臺公司的主要職能就是“融資”，為此，地方政府迅速催生出能夠滿足金融機構融資條件的實體，實現其融資目的，與項目相關的其他工作是否由平臺公司承擔或其是否有能力承擔卻被忽略了。例如，代建制與BT之間的界線非常模糊，而且地方政府通過這種手段規避招標的現象也相當普遍，滋生的各類負面問題不容忽視。

“當前強化預算硬約束有助于從源頭上規范財政資金的支出，平臺公司則應當配套強化自身的專業運營能力。否則，如果只是作為一個融資通道，資金的借、用、還仍然無法統一，平臺的主體信用仍然無法建立?！痹撊耸糠Q。

由于涉及財政資金支付的項目通常體量較大，這些項目的收入占投資建設運營企業總收入超出70%也是很正常的。金融機構自然需要對融資主體資產規模等核心財務指標提出較高要求，否則很難想象當“小馬拉大車”成為普遍現象時會埋藏多大的風險。前述人士直言，在目前能夠拉動這些“大車”的主體中，平臺公司仍然是主力之一。

盡管從43號文到50號文反復強調平臺公司必須剝離政府融資職能，但該人士呼吁，并不能因此就簡單地“一刀切”妖魔化平臺公司。他認為，一方面，對于已經建立起較為獨立的企業信用的平臺公司，應當視作普通企業；另一方面，對于一些新項目設立的平臺公司，在其短期內就有清晰的主營業務、完善的公司治理結構和市場化運營機制的前提下，金融機構仍可以有針對性地為其提供合規的融資支持，不能因噎廢食。endprint