新型城鎮化下地方政府債務風險因素分析及其對策探究

王鵬娜

[摘 要] 隨著新型城鎮化建設的不斷推進，我國地方政府的債務風險也隨之增加。為進一步控制地方政府債務的穩定還款來源，進而化解地方政府債務風險。文章梳理了新型城鎮化建設背景下地方政府面臨的債務風險，從內外兩方面分析其產生的原因，并根據地面政府債務的發展現狀及風險形成的誘因提出了相應的治理對策。

[關鍵詞] 新型城鎮化；地方政府債務；債務風險；治理對策

[中圖分類號] F202 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）09-0051-03

引言

《國家新型城鎮化規劃（2014～2020年）》既指明了未來幾年新型城鎮化建設的發展方向及建設目標，同時也帶來了一系列風險與挑戰，無論對基本公共服務還是基礎設施的建設都提出了更高的質量要求與標準[1]。地方政府必須順應國家政策的發展，加強基礎設施建設的投資力度，但地方政府現有的財政收入無法滿足基礎建設投資的資金需求，只能通過加大舉債進一步加快新型城鎮化建設。通過融資平臺融資雖能解決地方政府短期的資金需求，但長期來看，這種模式已經出現了難以回避的債務風險。朱孔來、李靜靜等（2011）研究了經濟增長與城鎮化進程二者間的動態影響，發現城鎮化的快速推進對經濟發展提供了動力。同時，這種穩定關系呈長期的均衡關系[2]。何楊、滿燕云（2012）認為土地經營城市的發展模式增加了地方政府債務的顯性風險[3]。蘆亮（2013）認為基礎設施建設融資的主要平臺是地方政府，這種融資模式存在過度舉債的風險[4]。方創琳、馬海濤（2013）認為地方政府債務風險加大的主要原因是部分地方政府在新型城鎮化建設中的土地資源浪費及基礎設施重復建設造成的[5]。Checherita & Rother（2012）分析了地方政府的負債率與經濟增長之間的關系，發現當地方政府的負債率達到70%時，地方債務將通過影響私人儲蓄、公共投資以及全要素生產率三方面的作用對對經濟增長產生負作用[6]。現有研究對以往地方政府的債務風險來源分析較為全面，但在新型城鎮化下，地方政府債務風險呈現出多樣性，亟需全方位、多視角分析地方政府債務膨脹的誘因，進而穩步加快新型城鎮的建設與發展。

一、新型城鎮化建設背景下地方政府債務風險現狀及存在問題

（一）規模風險

改革開放以來，隨著經濟的不斷飛速發展，我國城鎮化人口數量也不斷上升，城鎮化人口由1978年的1.7億人增長到2015年的7.7億人；城鎮化率也不斷穩步提升，以1.02%增長速度由1978年的17.9%提升到了2015年的56.1%。新型城鎮化的建設使得經濟發展速度不斷加快，改善了人民的物質生活文化，但背后支撐其發展的卻是地方政府的大規模負債總額，全國政府性債務比重不斷提升，部分地區甚至高達100%。

（二）結構風險

地方政府債務的借債期限和償債期限、償債資金來源和地方政府層級債務結構三方面不合理。從地方政府的借款期來看，主要集中于2008年金融危機期間，但償債期的三分之二以上集中于2011年-2015年，不到三分之一的償債期集中于2016年之后。而地方政府償債的資金主要依賴于地方土地出讓收入和房地產稅收，政府償債來源太過單一。另外，縣與市兩級政府負債總量遠遠超出省與鄉兩級政府，這充分表明地方政府層級債務結構不合理。

（三）管理風險

地方政府缺乏完善的債務管理機制，導致融資平臺的風險積聚。目前我國地方融資平臺還未形成成熟的債務約束機制，缺乏完善的法律法規，地方政府通過融資平臺違規舉債、擔保、融資等現象不斷擴大。同時，中央政府對地方政府缺乏嚴厲的自上而下的監管機制，民主監督機制并未發揮真正的作用，地方政府的自我監督意識不夠。此外，與地方政府信用評級機構、投資者、金融中介機構等相關的市場約束機制仍比較匱乏，這也嚴重加大了地方政府債務管理的風險。

二、新型城鎮化下地方政府債務風險產生的原因

（一）新型城鎮化下地方政府債務風險的內部動因

1.地方政府債務管理制度不規范

地方政府未根據政府債務模塊建立完善的管理機制，對信息的使用和管理未統一存儲與歸位，導致各部門之間的信息及數據間出現相互矛盾的現象。其主要的原因是地方政府建設性債務未納入現行財政體系[7]。同時，地方財政部門的預算管理未包括投融資債務支出，多以“一事一議”的行政化方式處理投融資債務，難免導致決策層因債務的統計與核算方面的數據嚴重缺乏而無法準確掌握政府的所有投融資活動。地方政府債務的無序管理強化了預算的軟約束，導致投融資平臺債務的肆意擴張，積聚了財政風險。

2.地方政府融資平臺約束機制不健全

我國地方投融資行為屬于“準財政”行為，出現債務風險也將最終由財政承擔。因而，在“借、用、還”不統一和“責、權、利”不清的情況下，促使各投融資公司不能正確估計自身償債能力，盲目舉債、多頭舉債、多頭管理的現象頻繁發生。各平臺公司經常忽略完善自身的規范性考核辦法和建立相關的管理和監督制度，相應的風險約束機制不夠完善。

3.地方政府政績考核機制有偏差

我國地方政府業績考核的主要標準是就業、地方GDP增長速度、投資規模等，缺乏對資源的使用效率、財力的配置等方面的考核。各級地方政府官員將主要精力集中于如何加快本地投資增長，擴大投資規模，增加融資平臺、拓寬融資額度等方面，而較少地反思資源的利用率高低，財力配置是否合理等實質問題。由于地方政府這種考核機制的偏差，導致官員們只關注自身執政期間是否做出了引人注目的政績，這種考核機制缺乏系統性、長期性、動態性。

（二）地方政府投融資平臺債務激增的外部誘因

1.工業化發展的驅使作用

新型城鎮化背景下，地方城鎮為加速發展工業化進程來吸引外資，不斷加強改善公共交通和公共服務等基礎設施建設。在兩化建設的促使下，各地政府紛紛加大了舉債規模。各地區與工業化的快速推進，帶動了為地方政府借用銀行資金和資本市場融資，為政府增大了財源與收入，提升了政府的償債能力，而政府償債能力的增強又反向推動了地方政府融資和地區經濟發展。這使得地方政府構建投融資平臺舉借債務在經濟上具有可行性，且政府的舉借債務規模也隨之不斷擴大，地方政府甚至會因經濟形勢的向好而放松對債務的管理和風險預警，從而引發財政風險。endprint

2.宏觀經濟環境影響

一方面，社會主義現代化建設下，各省市將本地經濟建設作為社會主義初期建設的重任，但因先天地理位置、自然環境與資源稟賦差異，各地區經濟發展不均衡。落后地區為緊隨發達地區的腳步，縮小其發展差距，常以大量舉債的形式加大投資力度，改善經濟環境，而不能根據自身的發展實際及償債能力建設經濟，地區間形成惡性競爭，導致各地債務總量增加，引發地區債務風險。另一方面，2008年期間國際金融危機的爆發，我國出臺了“4萬億”促進經濟增長的計劃，但中央僅承擔了1.18萬億元，其余均是地方政府給予配套資金支持和稅收優惠。顯然，地方財政收入和上級轉移支付根本難以支撐反金融危機的投資刺激計劃，中央的財政計劃也靠各地方政府的財力支持。地方政府在雙重的財政壓力下，不得不到投融資平臺舉借債務。

3.財政體制因素影響

地方政府在《預算法》的強制性約束下，難以通過公開、透明與合法渠道實現市場融資，無奈之下，地方政府只能借助投融資平臺，以企業的名義舉借政府債務。1994年的分稅制體制改革使得地方支出責任不斷強化，預算壓力不斷加大，政府無奈之下只能以舉債的形式履行政府職能。考慮到地區經濟建設任務，中央會對地方進行資金支持，隨時承擔地方性財政收支缺口。而地方政府一味認為，即使地方政府到期不能償還債務，會有中央政府幫助償還債務，便只看重眼前利益，大肆進行舉債與擔保，致使地方債務規模越來越大。

三、完善新型城鎮化背景下地方政府債務風險治理的路徑

（一）建立債務總量控制機制

各地方政府要建立債務規模控制機制，使地方政府的各種融資模式及其債務規模與其財力相匹配。地方政府債務規模的控制指標體系可借鑒發達國家的管理模式，并適當結合各地方政府的建設實際及應債能力、政府支出與融資平臺債務的依存度、融資平臺償債支出與財政支出的承受范圍，綜合衡量和評價各級地方財政融資平臺形成債務的支付能力，進一步控制地方政府的舉債規模，減弱地方政府的財政風險。同時，地方政府也要注重完善地方稅制體系，深化投融資體制改革，從而形成充足的資金來源以防范城鎮化建設的規模風險。

（二）完善官員考核機制

完善各地方官員任職期間的考核辦法對地方政府的發展具有重要的引導作用，加強償債主體的責任意識是規范管理風險的核心。績效考核機制對地方政府官員既有一定的激勵又有約束作用，考核的重點應放在城鎮化發展的質量，將涉及環境保護、社會保障、可持續發展、居民健康等指標的權重適當予以提升，避免單純以GDP增長衡量政府的績效。同時，應將債務規模、償還時期等狀況進行周期性、動態化、系統性監管，盡最大可能將歷史遺留債務理清，注重考核的完整性與持續性，以換屆考察、任職考察為重點，并建立責任追究機制，加強考核的公平、公開、公正性，提高公眾參與度。

（三）推動地方投融資行為市場化

目前，我國地方投融資主要通過投融資平臺的渠道進行籌資，并主要以政府信用擔保的銀行貸款為主，其資金來源、融資結構單一，相應的地方政府的抗風險能力較差。因此，應充分引導市場在地方政府融資中的作用，降低融資風險。可參照發達國家的模式，給予地方政府專門發行用于城鎮基礎設施建設的市政債券的權利，剝離融資平臺公司政府融資職能，進而防范結構性風險。

[參考文獻]

[1]成濤林，孫文基.新型城鎮化視角下的地方政府債務管理探討[J].南京社會科學，2015（2）：27-32.

[2]朱孔來，李靜靜，樂菲菲.中國城鎮化進程與經濟增長關系的實證研究[J].統計研究，2011，28（9）：80-87.

[3]何楊，滿燕云.地方政府債務融資的風險控制——基于土地財政視角的分析[J].財貿經濟，2012（5）：45-50.

[4]蘆亮.新型城鎮化背景下地方政府融資平臺的債務風險問題研究[J].中央財經大學學報，2013（9）：14.

[5]方創琳，馬海濤.新型城鎮化背景下中國的新區建設與土地集約利用[J].中國土地科學，2013（7）：4-9.

[6]Checherita-WestphalC.，RotherP.Theimpactofhighgovernmentdebtoneconomicgrowthanditschannels：Anempiricalinvestigationfortheeuroarea[J].European Economic Review，2012，56（7）：1392-1405.

[7]李俠.地方政府投融資平臺的風險成因與規范建設[J].經濟問題探索，2010（2）：162-167.

[責任編輯：蔡寧]endprint