國家監察法應科學界定腐敗犯罪調查權

林藝芳

根據中央確定的深化國家監察體制改革的時間表和路線圖，《行政監察法》修改為《國家監察法》的工作已被提上立法日程。國家監察委員會作為反腐敗專責機關，履行監督、調查和處置職責。其中腐敗犯罪調查權是對涉嫌犯罪的腐敗行為進行強制性調查的權力。此項權力如何定位、如何運行，關系到能否及時揭露、客觀證實和有效懲治腐敗犯罪，關系到監察體制改革的效果。應當從國家反腐敗工作的總體戰略布局出發，以現行檢察機關職務犯罪偵查權的體制性障礙為鑒，在《國家監察法》中科學界定和規范腐敗犯罪調查權。

1.突出監察委員會腐敗犯罪調查權的獨立屬性。國家監察體制改革，旨在建立權威高效、集中統一的反腐敗機構。監察委員會的監察權不同于傳統的立法權、司法權與行政權，是獨立的新型權力。作為監察權的主導性權力，腐敗犯罪調查權理應具有獨立屬性。相較于我國現行的檢察機關職務犯罪偵查權，獨立的腐敗犯罪調查權有助于破除檢察機關偵訴一體、自我監督的弊端。檢察機關是我國的法律監督機關，在刑事訴訟過程中，有權對公安司法機關及其工作人員的行為進行監督，接受針對這些機關違法行為的申訴或者控告。但是，在我國當前模式下，檢察機關同時掌握了職務犯罪的偵查權，對此類犯罪活動的偵查進行自我監督，難以保證監督過程的合法性以及監督效果的權威性。監察體制改革糾正了這一問題，由獨立的監察委員會掌握腐敗犯罪的調查權，實現了權力執行主體與監督主體的分離，為法律監督提供了制度性保障。

突出監察委員會腐敗犯罪調查權的獨立屬性，能夠摒棄外界干擾，實現權力的高效運作。縱觀世界，腐敗犯罪調查權常常由獨立的執法機構掌握，例如新加坡的貪污調查局，我國香港地區則設立了廉政公署。這些執法機構獨立于政府之外，進行犯罪調查時能有效切斷行政或其他外界力量的干擾甚至掣肘，按照訴訟規律公正運行。這些經驗值得我國監察委員會借鑒。國家監察委員會的監督屬于國家監督，其擁有的腐敗犯罪調查權應當 “去地方化”。此前，由于人、財、物等皆受制于地方政府，檢察機關難以獨立行使檢察權，進行職務犯罪偵查也難免受到地方力量的干擾。為革除這一弊端，監察委員會應當主動排除地方力量對調查工作的不良影響，調查人員的人事任免應由省級以上人大決定，調查工作的業務經費納入中央或省級財政統一管理。在必要的時候，可以仿照巡回法院的設置，設立跨地區的監察委員會腐敗犯罪調查機構，實現案件管轄與行政區劃的適當分離。當然，保證監察委員會腐敗犯罪調查權的獨立屬性，并不排除黨的領導與國家的監督。監察委員會開展腐敗犯罪調查工作，應當接受黨的政治領導和組織領導，接受人民代表大會的立法監督和工作監督，接受其他司法機關在訴訟領域內的監督或制約。

2.彰顯監察委員會腐敗犯罪調查權的法治屬性。在過去運動型反腐模式下，腐敗犯罪調查在形式上缺乏規范的制度約束，在效果上“治標”而難以“治本”。制度反腐模式較運動反腐模式有明顯優勢，但制度設計的滯后性仍然嚴重制約著腐敗犯罪調查效果。鑒于此，監察委員會進行腐敗犯罪調查，應當依據法治思維，運用法律手段，并遵循訴訟規律，保障權力在法律框架內運行。

彰顯監察委員會腐敗犯罪調查權的法治屬性，要明確腐敗犯罪調查的具體制度與程序，避免無法可依和權力濫用。目前，作為監察體制改革的基本法律規范，我國正在進行《國家監察法》的立法工作，并將提交十三屆全國人大一次會議審議。《國家監察法》將為進一步推進監察體制改革提供權威的法治基礎，也將使腐敗犯罪調查更有法可依，有的放矢。在該法立法過程中，腐敗犯罪調查權的設置應當體現訴訟規律、尊重程序原則。調查過程應體現出對被調查人或其他相關參與人的人身、財產、民主權利保障，保證其享有必要的辯護權、申訴控告權等。調查結果應當移送檢察機關審查起訴，并接受審判程序的檢驗。

3.明確監察委員會腐敗犯罪調查權的強制屬性。我國正在進行的監察體制改革，將原本分散于紀檢監察機構、政府預防腐敗機構以及人民檢察院等的反腐敗資源進行了整合，形成了統一高效的反腐敗合力。但是，職能的合并并不意味著職能的混同。根據試點方案的規定，監察委員會依法具有調查權，有權調查職務違法和犯罪行為，有權采取多種調查措施。為進一步加強監察委員會調查程序的規范化，避免不同部門職能的重疊沖突，有必要根據所涉腐敗行為的性質，對調查權進行類型化界分，即將監察委員會的調查權分為一般調查權和犯罪調查權。只有嚴重危害社會、違反《刑法》相關規定并應當受到刑罰處罰的腐敗行為，才能被納入犯罪調查權的管轄范圍。也就是說，監察委員會的腐敗犯罪調查權應當具有強制屬性。

明確監察委員會腐敗犯罪調查權的強制屬性，應當準確區分“監督”與“調查”的界限，并分別適用不同的調查措施和程序。當前，紀委有權調查違反黨規黨紀的腐敗行為，而檢察機關有權偵查職務犯罪行為。很長一段時間，由于職責界限的模糊，兩個部門在腐敗犯罪調查方面分工不明，不少案件由紀委先行調查再移送檢察機關，有些案件甚至存在以紀委的“雙規”“雙指”代替檢察機關偵查的情況，很多時候檢察機關不得不對紀委已經調查過的事實再次進行偵查確認。另外，紀委調查所獲材料如何在刑事訴訟程序中適用，也是一大難題。這種職能上的混亂，不僅造成調查資源的浪費，削弱了反腐敗力量，也使調查程序缺乏規范化指引。我國在建設監察委員會腐敗犯罪調查權時應當積極吸取教訓。首先，清晰劃分違反黨紀黨規的腐敗行為與腐敗違法行為的界限、一般腐敗違法行為與腐敗犯罪行為的界限，明確腐敗犯罪調查權只能適用于腐敗犯罪行為。在此基礎上，指定監察委員會負責腐敗犯罪調查的具體部門，并建立案件在不同部門的移送制度。其次，準確設置不同調查措施的具體內涵和適用范圍，嚴格規定腐敗犯罪調查權所能適用的調查措施種類，以及在適用這些調查措施過程中的具體操作規程。對此，應當明確“談話”“訊問”“詢問”三者之間在適用對象方面的區別，明確可能侵犯公民人身或財產權利的“凍結”“查封”“扣押”“搜查”“留置”等措施的適用前提，明確“留置”的審批主體與權限、持續時間、執行地點等。

（作者：湘潭大學法學院法治反腐教研基地研究員、湖南建設與區域社會治理協同創新中心研究員）endprint