要建立對監察權的監督制約機制

田坤

監察委員會作為國家反腐敗專責機關，擁有監督、調查、處置等多項監察權力，職權由法定、有權必有責、用權受監督的法治原則同樣適用于監察機關。對國家監察權進行監督制約，應當從以下幾個方面加強制度建設。

1.規范執紀執法，完善合署辦公機制?，F有的行政監察職能與檢察偵查職能整合后，原有的違紀調查與刑事偵查緊密銜接，反腐敗執紀執法的威懾、強制功能加大，在這種情況下，更需要強調法治思維和法治方式。在辦案程序上，應該把嚴格依紀依法作為行為準則，堅持紀律法律面前人人平等，依規依法全面收集證據，切實改變“口供至上”的觀念和做法；健全完善當事人人權保障制度。在事實認定上，堅持客觀公正，準確掌握違紀違法事實，嚴格區分工作失誤與違紀違法的界限。在定性處理上，堅持以事實為依據，以紀律法律為準繩，違紀者受黨政紀處分，違法者受法律制裁；堅決防止以黨政紀處分代替刑事處罰，以刑事處罰代替黨政紀處分的問題發生。

規范執紀執法就要嚴格實行紀法分開。對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行的監督檢察，屬于日常的監督活動，可與黨內紀律檢查的執紀監督并軌，并且只能采取批評教育、組織處理等監督措施，不能使用限制或者剝奪被監督人人身自由、財產自由、通訊自由等強制調查措施。只有被監督人處于第四種形態即職務違法和職務犯罪時，才能按程序進入立案調查環節，并由監察機關采取留置等強制性措施。這是監察執法與紀檢執紀在性質、手段上的重要區別。只有實現執法與執紀的嚴格分離，才能充分發揮把紀律挺在前面的腐敗防控優勢，防止出現違法違規辦案甚至冤假錯案，保證辦案的質量和效果，維護黨的執政形象和國家法治形象。

2.完善程序制約，強化外部監督機制。實踐表明，任何權力都需要監督，國家監察權力的行使也不例外。為保證國家監察權力正確行使，防止擅權現象發生，必須建立國家監察權力程序制約機制，強化對監察權自身的監督。應對監督、調查、處置工作程序作出嚴格規定，特別是對采取留置調查措施的，應規定嚴格的程序和期限，由上級監察機關批準；應規定留置時間具體期限以及特殊情況下經批準的延長次數和期限，還應規定采取留置措施后，除有礙調查的，應當及時通知被留置人所在單位或家屬；同時，應當保障被留置人員的基本人權。

監察機關與檢察機關的緊密銜接，是強化程序制約、實現反腐法治的關鍵環節。應明確監察機關與檢察機關相互配合制約，規定對于監察機關移送的案件，經檢察機關審查后，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查；對于證據不足、犯罪行為較輕，或者沒有犯罪事實的，應當征求監察機關意見并報經上一級檢察機關批準，依法作出不起訴的決定?？山⑵鹪V案件移送工作機制。監察機關查處的需要追究刑事責任的案件，應及時將有關材料送達相應的檢察機關；檢察機關對監察機關移送的案件應及時審查，決定提起公訴的，應將審查情況及結果反饋監察機關，決定不予起訴的，應將不起訴的決定及理由通報監察機關?？山⒙撓瘯h機制。為加強辦案工作銜接，雙方負責人定期或不定期召開工作會議，通報辦案情況，交流工作經驗，研究、協調有關政策和法律問題，研究重大案件起訴中需要協調解決的問題。

加強對監察機關的外部監督，是監察權依法規范運行的法治保障。首先，各級黨委應對國家監察權力及運行進行領導和監督，堅持黨內請示匯報等行之有效的制度。第二，應強化人大監督，明確監察機關接受本級人大及其常委會的監督；各級人大常委會可以聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，并組織執法檢查；監察機關應當接受詢問或者質詢。第三，加強民主監督，確保人民政協對監察工作提案辦理的受理和反饋，自覺接受政協委員對監察工作的意見和建議。第四，加強社會監督和輿論監督，依法公開監察工作信息，確保將廣大人民群眾對反腐敗斗爭的知情權、參與權和監督權落到實處。

3.加強監察執法隊伍專業化建設。根據中央關于深化監察體制改革的方案，檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的所有檢察官，將成建制轉隸監察委員會。這就意味著監察委員會的執法人員應該具備不低于檢察官任職資格的基本條件，這是監察機關所具有的刑事執法屬性所決定的。監察委員會對職務違法犯罪的刑事調查，與公安機關的刑事犯罪偵查、檢察機關的刑事犯罪檢察、審判機關的刑事犯罪審判，具有本質上的一致性。而且由于職務犯罪的隱蔽性、復雜性、關聯性、政策性等特征，對調查人員的專業素質要求更高。因此，建立類似檢察官、法官、警官的監察官制度，具有內在合理性和現實必要性。

建立監察官制度需要從法律規范上明確監察人員素質和監察執法保障。通過監察官制度的建立，推進反腐敗專業人才建設，造就政治堅定、紀律嚴明、作風過硬、執法公正、打擊精確、預防有效的國家反腐敗專門隊伍，把國家監察機關建設成機構設置科學，人員配備合理，裝備手段先進，具有強大戰斗力、威懾力和公信力的反腐敗執法機關。

（作者：湘潭大學法學博士研究生、中國反腐敗司法研究中心研究員）

責任編輯：尹 霞endprint