農村“兩權”特殊性及抵押處置問題研究

牛玉蓮

在我國銀行不良資產處置實踐中，商業銀行往往在區分不同不良資產基礎上，采取直接催收、協議處置、借新還舊、實現擔保抵押權、訴訟清收、打折清收、不良資產打包出售、債務戰略重組、債轉股、不良資產證券化、呆賬核銷等方式處置不良資產。對于抵押類不良資產，除直接清收、借新還舊、債務戰略重組、債轉股、不良資產證券化、呆賬核銷外，其余處置方式都或多或少地涉及抵押財產的處置。具體到農村承包土地經營權和農民住房財產權（以下簡稱“兩權”）抵押不良貸款處置，由于“兩權”抵押物與其他抵押財產相比具有特殊性，上述涉及抵押財產處置的不同方式，在實際處置“兩權”抵押物運作中面臨不同程度的障礙。

一、“兩權”抵押物具有特殊性

“兩權”是全國人大授權暫停實施相關法律后全國278個試點地區可用于抵押融資的一種財產，具有抵押財產的共同特點，但其同時是農村集體產權的重要組成部分，也表現出與其他抵押財產的顯著差異性。

與抵押人享有所有權的抵押財產相比，權利人對“兩權”僅享有用益物權，無完整的自主處分權利。根據《物權法》、《擔保法》，抵押財產應是抵押人有所有權或是依法有權處分的財產。但“兩權”是農戶享有的集體土地使用權，是用益物權，權利人不擁有對該用益物權標的物處分的權利。一方面，對土地承包經營權而言，承包農戶僅能以流轉方式處置；對流轉取得的承包土地的經營權，在抵押和二次流轉處置前均需取得承包農戶同意；并且，對于土地使用，未經法定程序批準，不得改變其農用地用途。另一方面，對宅基地使用權而言，一來法律尚未明確其處置規范，農戶僅能用其建造住宅及附屬設施；二來試點地區對宅基地權益的實現方式與途徑研究僅處探索階段。

與同樣享有用益物權的國有土地使用權相比，“兩權”尚無健全完善的市場化流轉交易機制。國有建設用地使用權已形成完善的市場交易規則和服務監管體系。但同樣為土地使用權的“兩權”，流轉交易仍處探索階段，包括試點地區在內的多地雖已建立農村產權流轉交易市場，但仍處于發展初期，尚未形成規范化的信息發布、交易管理機制以及成熟的價值評估體系。此外，“兩權”和國有建設用地使用權土地用途不同，二者評估價值差距大，使用權同權不同價，降低了形成市場化“兩權”流轉交易體系的內在動力。

與其他抵押財產相比，“兩權”流轉對象受限。處置承包土地的經營權，客觀上需要承接方具備與以往的土地用途相同或相似的農業生產經營條件，同時受經營權地理位置、面積大小、周邊市場等因素影響，有能力接手的群體范圍較小，處置的不確定性較大。根據《房屋登記辦法》規定①，處置宅基地使用權，受讓人范圍應被限制在房屋所在地農村集體經濟組織內。

二、“兩權”抵押物處置面臨的障礙

受制于“兩權”抵押物特殊性影響，通過協議處置、實現擔保抵押權、訴訟清收、打折清收、不良資產打包出售等方式處置“兩權”抵押物，面臨不同程度的障礙。

經營權流轉手續不完備、當前流轉租金支付慣例、“兩權”流轉交易市場不完善三項因素共同作用，使不同處置方式下的抵押權均較難實現。為保護農民權益，經營權流轉必須取得承包方農戶同意②。當前經營權流轉租賃合同中，普遍僅對當次流轉做出約定，基本不涉及合法再流轉的情況，一旦經營權抵押貸款出現風險，抵押權人處置時需逐一征求承包方意見，銀行普遍反映上述情況易致使承包方不理解、不配合，進而影響抵押物流轉處置。比如，協議處置、打折清收等方式，多面臨抵押人、借款人、承包方不配合的現實，影響處置效率。同時，雖然流轉對象租賃的經營權期限較長，但租金基本采用“一年一付”③慣例，使抵押權人最長有效流轉處置時間為1年，實際處置中時間往往更短，極易出現“到期后借款主體拖欠租金、承包方收回土地”的情況，造成抵押權難以存續。比如，訴訟方式往往處置周期長、程序復雜，在1年有效時間內很難完成處置。此外，在當前農村產權流轉交易市場尚不健全的情況下，“兩權”價格發現作用未有效發揮，抵押物價值評估沒有統一規則，不同位置、品質、地上附著物不同的抵押物，流轉處置價格難以在交易雙方間達成共識。其中經營權還面臨市場形勢變化和地上附著物等毀損、折舊的問題，影響處置價格。這種買賣雙方間的價格博弈，多造成處置抵押物時買方壓價，流拍等現象時有發生。

金融機構批量轉讓“兩權”抵押不良資產的范圍和合作對象受到限制。批量轉讓是指金融企業對一定規模的不良資產（10戶/項以上）進行組包，定向轉讓給資產管理公司的行為。對于抵押物難以處置的“兩權”抵押不良貸款，金融機構多傾向于通過債權轉讓方式處置。但根據《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》④，個人貸款不得進行批量轉讓，受讓的資產管理公司須為四家國有資產管理公司和本省合法設立的資產管理公司，從而將不良貸款中的“農房”抵押不良貸款和借款主體為個人的經營權抵押不良貸款排除在外。

“一戶一宅”的宅基地使用權處置較難實現。根據《土地管理法》，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”。農戶辦理“農房”抵押貸款后，一旦發生風險，若其當時沒有其他長期穩定住所，金融機構需要保證農戶的基本住房權利，即便能達成處置協議或有了訴訟判決結果，實際上也難以處置。同時，處置還必須在農村集體經濟組織內進行，礙于農村鄉俗民情，除非抵押人自愿，否則難以流轉處置。

司法渠道處置“兩權”抵押物缺乏明確依據。當前，針對試點地區“兩權”抵押物的二次流轉處置，法院尚未出臺針對試點地區的明確的司法解釋或指導意見。試點地區多反映基層法院在處理相關案件時，關于抵押效力、訴訟案件管轄權、法律適用、受償次序、處置方式等問題，因難以參照現有法律條款直接判決，均需向上級法院請示。

三、“兩權”抵押物處置方式探索

基于當前環境下“兩權”特殊性及抵押物處置面臨的障礙，可在完善相關基礎配套措施基礎上，探索構建連通事前、事中、事后的全流程抵押物處置機制，解決“兩權”抵押處置難題。

健全完善相關配套機制。加快建立健全專業化農村產權流轉交易市場，實現銀行、流轉對象等不同市場主體對流轉交易信息的多級聯網查詢。分類建立流轉交易“需求管理池”，加強與專業評估機構的合作，統一發布流轉交易信息及各類農村產權成交價格，促進形成有效的產權交易市場流轉處置承接方儲備庫和抵押物價格發現機制。對經營權流轉手續不全的，建議在簽訂流轉合同時納入“承包方同意承包土地的經營權可合法再流轉”相關條款。修改不良資產批量轉讓方面的監管制度，賦予金融機構流轉處置“兩權”抵押物的靈活處置權。endprint

（一）事前預防，構建第三方預接盤式的抵押物處置方式

鑒于“兩權”抵押物事后處置面臨的多項障礙，將處置環節前置，在辦理抵押貸款時相應找好有承接意向的第三方，借款主體、貸款銀行、承接第三方就抵押物流轉處置事先做好約定，可以有效規避不良貸款產生后難以及時找到承接方、難以實現價格均衡等問題。如，山東省在“兩權”抵押貸款試點中，已經在這方面進行了積極探索，形成了“雙保惠農貸”、“結對融”等由第三方保證承接抵押物的信貸新產品，建立了由優質第三方經營主體組建的“項目池”，專門承接經營權二次流轉，實現了“兩權”抵押物的就地流轉消化。

（二）事中防控，建立政策性引導并逐步向市場化方式轉變的風險緩釋機制

鑒于抵押物較難處置，銀行對發放“兩權”抵押貸款普遍缺乏內生動力。在試點開展初期，通過財政資金風險補償、業務獎補、政策性擔保公司融資增信等政策性引導方式，有利于緩釋信貸風險，提高銀行業務辦理積極性。在業務發展到一定階段，相關流轉交易、價格發現、抵押物流轉處置等配套機制逐步健全完善后，政策性引導方式可逐步有序退出，轉由各交易主體根據“兩權”自身的抵押擔保價值，在市場化力量主導下發展業務。山東省13個“兩權”抵押貸款試點縣（市、區），為撬動初期信貸投放，均設立了地方政府風險補償金，對“兩權”抵押風險貸款按一定比例進行補償。部分試點縣（市、區）針對“兩權”開展了政策性融資擔保業務和“政銀保”貸款保證保險業務，地方政府對擔保費用、保險費用給予一定補貼，并對借款主體進行貼息，有效實現了融資增信，分散了貸款風險，擴大了“兩權”融資規模。試點一年來，山東省“兩權”抵押貸款規模已達試點前的2.6倍。

（三）事后處置，參照金融資產管理公司模式，探索構建專業性農村產權收儲公司，對“兩權”抵押物進行市場化收購處置

能否打通抵押物事后流轉處置障礙，是決定“兩權”抵押貸款業務能否持續發展的關鍵所在。結合山東省試點工作的推進，我們對不同模式的事后抵押物流轉處置方式進行了認真研究和分析對比。通過農村產權流轉交易市場流轉處置“兩權”抵押物，在當前環境下受時間、空間、價格發現機制等因素制約，時效性、便利性不足；與當地供銷社、郵政局等從事農業托管經營的機構合作或協商一攬子處置協議，受制于當前郵政系統農業托管運營能力不足、供銷系統考慮風險一般不介入經營權流轉處置事務等因素，實際操作可行性不強。考慮到農業生產經營的特殊性，同時借鑒金融資產管理公司市場化收購、處置銀行不良資產的成功運作模式，可在試點地區探索采用政府財政注資或引入社會資金等方式，成立專門收儲農村產權抵押物的資產管理公司或收儲公司等市場化運營機構，通過自營、出租、培育新型農業經營主體等方式進行經營運作，這一措施既能克服時效性、便利性不足問題，又能有效盤活抵押物資產，不失為試點期間和未來市場化運營“兩權”融資的一種有效處置方式。

注：

①《房屋登記辦法》（中華人民共和國建設部令第168號）第八十七條：申請農村村民住房所有權轉移登記，受讓人不屬于房屋所在地農村集體經濟組織成員的，除法律、法規另有規定外，房屋登記機關應當不予辦理。

②《農村土地承包法》（中華人民共和國主席令第73號）第三十三條：土地承包經營權流轉應當遵循以下原則：（一）平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉……。第三十四條：土地承包經營權流轉的主體是承包方。承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。

③ 一年一付方式：這種支付方式中，有的按一定重量的小麥換算成貨幣計價，有的直接以貨幣計價定期變更（如5年一變）。該方式一方面可幫助借款主體分散財務支出，另一方面便于承包方規避通貨膨脹等損失，受到承包方、承租方普遍認可。

④《金融企業不良資產批量轉讓管理辦法》（財金[2012]6號）第三條：……各省級人民政府原則上只可設立或授權一家資產管理或經營公司，核準設立或授權文件同時抄送財政部和銀監會。上述資產管理或經營公司只能參與本省（區、市）范圍內不良資產的批量轉讓工作，其購入的不良資產應采取債務重組的方式進行處置，不得對外轉讓。第八條：下列不良資產不得進行批量轉讓：……（四）個人貸款（包括向個人發放的購房貸款、購車貸款、教育助學貸款、信用卡透支、其他消費貸款等以個人為借款主體的各類貸款）；……。

（責任編輯 耿 欣；校對 SY，WJ）endprint