農村集體產權制度改革之資產權利變化研究

呂健

摘要：農村集體產權改革是當前農村工作的重點，集體經營性資產產權改革又是集體產權改革的重要內容。文章從農民對集體資產權利的變化角度分析了農村集體產權制度改革的內容和進程，并著重指出改革過程中出現的改革動力不足和集體資產股權易僵化傾向的問題。

關鍵詞：集體產權；集體經營性資產；股份權利

產權改革是經濟體制改革的核心，改革開放以來，我國產權改革的軌跡是先農村土地改革，然后城市國企改革，現在又回到農村集體產權改革。最初的農村土地改革的主要內容是推行家庭聯產承包責任制，著眼于單個農戶，解決農民吃飯問題，現在的農村集體產權改革是針對未承包到戶的農村集體資產進行改革，賦予農戶集體資產股份權利，發展集體經濟，解決農民增收問題。2015年5月，經中央深改組審議和國務院同意，我國在29個縣（市、區）推進農民股份合作、賦予農民集體資產股份權能改革試點，除這些國家試點地區外，一些地區也積極開展試點工作，今年將在100個縣開展農村集體產權制度改革試點。在改革試點過程中，對集體產權的有效實現形式，對集體資產的權利內涵以及對發展集體經濟的必要性等問題，在理論和實踐中存在不明確的地方，本文試圖從理論上進行一些分析。

一、農村集體產權制度改革

（一）農村集體產權制度改革分類

農村集體產權制度改革是針對農村集體資產歸屬不清、產權虛置等問題進行的改革。農村集體資產主要包括三大類，即農民集體所有的土地、森林、荒地等資源性資產，用于經營的房屋、機器設備、集體投資興辦的企業等經營性資產，以及用于公共服務的教育、科技、文化等方面的非經營性資產。根據2016年12月26日公布的《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），要“分類推進農村集體產權制度改革”，對資源性資產做好確權登記頒證，對非經營性資產建立統一運行管護機制，對經營性資產進行“確權到戶和股份合作制改革”。在實際工作中，農村集體產權制度改革形成了“3+1”格局，“3”是指林權、農地承包經營權、宅基地使用權及其房屋所有權改革，“1”就是農村集體經營性資產改革。本文接下來所稱的集體產權制度改革主要針對于集體經營性資產而言，主要內容就是確權到戶和股份合作制改革，在實踐中也稱為“股改”。

（二）農村集體產權制度改革中資產權利的變化

在這次改革中，主要范圍是集體經營性資產，真正的對象是集體經營性資產的集體產權。在原來的集體產權制度下，集體由農民組成，集體資產的權利屬于農民。但是這份權利屬于大家，單個農民無權對資產做出處置，因此，權利沒有內容，是空的，有和沒有不存在區別，大家都不關心集體資產。現在通過農村集體產權制度改革，在堅持農民集體所有不動搖的基礎上，通過清產核資、成員確定、折股量化，把集體經營性資產以股份的形式確權到戶，賦予農民對集體資產的股份權利。這里的“股份權利”規定為農民按股份份額擁有集體資產的權利。在新的集體產權制度下，一個根本變化是，確權到戶的集體資產股份權利不再是空的了，而是有了明確的內容，主要包含六個方面的權能，即占有權、收益權、有償退出權、抵押權、擔保權和繼承權。權能是權利的內容，也被稱為權利的功能，是權利的具體化，改革之后農民可以用獲得的集體資產股份權利獲得收益、進行抵押、擔保等。這是一個農民對集體資產權利從“空”到“不空”的過程。在改革初期，各地主要是開始了占有權和收益權的試點，隨著改革的深入，各項權能會逐漸得到完善和實現。

農村集體資產從發展程度上說，可以分為發達地區的農村集體資產和不發達地區的農村集體資產，前者主要分布在東部沿海，以及城中村、城郊村，后者主要分布在廣大中西部農村。本文的理論觀點具有一般性，但側重點主要在中西部農村的集體產權制度改革上。發達地區的農村集體資產規模大、收益高，并且有很大的升值空間，進行確權和股份合作制改革之后，農戶擁有了具有內容的集體資產股份權能，這些權能能帶來實際的利益，改革基本告一段落。但對中西部農村來說，集體資產規模小，開發率和利用率很低，集體資產的收益基本為空白，因此，改革進行到這一步只是跨過了門檻，而且腳還沒有落地，權利其實是虛的。對這些地區而言，農村集體資產股改不是“一分了之”，“一股了之”，農戶擁有的對集體資產的股份權利，不僅要有內容，而且要有價值。

集體產權制度改革應該是一個“分、合、興”的過程。“分”就是分權、確權，“合”就是成立多種形式的股份合作組織，“興”就是發展壯大集體經濟。根據上文所述，確權實際上是明確了兩個方面，一是明確了權利的內容，二是明確了權利的份額。確權之后，集體資產從共同所有變為按份所有，每一份的權利都有確定的功能，但這是權利的分割，不是實物的分割，集體資產仍然保持完整。這種集體所有和按份共有的產權形態，在組織形式上體現為股份合作，形成各種適應市場經濟的法人主體。到這一步，新的農村集體產權制度的基本框架已經搭成，接下來，讓農民手里的權利從可能性變成現實性，讓農民有實實在在的獲得感，需要提升集體資產的價值，發展集體經濟。

改革之前，農民名義上的集體資產權利是空的，改革之后，雖然權利有了具體的功能，但如果集體經濟沒有發展起來，承載權利的集體資產就沒有價值，權利就沒有價值，權利的功能就無法發揮，比如，有一家資不抵債、瀕臨破產的企業，它有權對其資產進行抵押等處置，但誰愿意接受這樣的抵押。所以，通過改革賦予農民股份權利，需要通過發展集體經濟，實現集體資產的保值增值，讓農民股份權利從“虛”變為“實”，實現改革的目的。如果集體經濟是“空殼子”，農民手中的股權證就是“空本子”，改與不改并沒有什么不同。因此，集體經濟的發展程度是股改工作效果的重要評價標準。

股改工作效果的另一個評價標準就是集體產權制度本身。根據《意見》，改革的目標是逐步建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的農村集體產權制度。在當前的改革實踐中，各試點地區是明晰了集體資產股份權利的歸屬，但賦予的六項權能基本上只是理論上的，尤其是抵押、擔保、有償退出等權能，各地沒有建立起相應的配套實施制度。而對產權的核心，交易流轉，各地要么是沒有建立產權交易平臺，要么對交易的內容和范圍進行嚴格的限制，比如產權交易只能限制在本集體組織范圍內，或者持股者持股水平不能超過一個比例等等。在產權保護方面也沒有具體的法律法規。不論對發達地區農村還是對中西部地區農村，集體產權改革都應深入推進下去，逐步達成改革的目標，只有這樣，改革與發展才能相互促進。

通過上述分析，農村集體產權制度改革或說“股改”的進程，從權利的角度說，是將農民原先“空”的集體資產權利，改為具有權能的集體資產股份權利，同時通過集體經濟的發展，賦予股份權利實際的價值，并在這一過程中完善集體產權制度本身，這是一個由“空”到“不空”，由“虛”到“實”、由“不完善”到“完善”的過程。

二、農村集體產權制度改革過程中需注意的兩個問題

（一）關于改革動力問題

對于集體經濟不發達、集體資產規模不大的地區，當前的集體產權制度改革有一個特點，就是這場改革是由政府主導的，至少在改革之初，農村內部沒有主動迫切的要求。實行土地承包責任制改革后，通過土地產出和外出務工，農民生活水平逐步提高，相反農村集體經濟則是逐漸衰落，到了可有可無的程度，農民也習慣了這種狀態，對集體產權制度改革大多是抱著不關心和觀望的態度。村集體的支出多年來也主要是靠上級財政的補助和其它途徑維持，村干部也沒有改變的積極性。相對于在農村土地承包權、經營權以及林權改革過程中農民和村集體積極爭取各自的利益，這次改革針對的是農村“沉睡”的資產，對大家是帕累托改進，為什么農民和集體的改革動力會不足？

（二）關于避免股權僵化的問題

農村集體存在的問題不是沒有資產，而是因為產權原因集體資產處于僵化的狀態。通過賦予農民集體資產股份權利，讓農民成為股東，希望能提高發展集體經濟的積極性，促進集體資產優化配置。但優化資產配置的更深層次的問題是優化股權配置，在改革中存在的最大問題就是股權流轉受限制、股權資本化困難，這些應該是理論和實踐中重點關注的問題，否則，農村集體資產很容易從一種僵化狀態走到另一種僵化狀態。

農村集體產權制度改革的直接目的是盤活集體資產、發展集體經濟，但最根本的目的是通過明晰產權，與農村綜合改革和農業現代化相結合，促進農村經濟發展。本文是從農民對集體資產權利內容的變化的角度分析了農村集體產權制度改革，希望能對農村集體產權改革的理論探討起拋磚引玉的作用。

參考文獻：

赫爾南多·德·索托.資本的秘密[M].王曉冬，譯.江蘇人民中共出版社，2005.

（作者單位：中共安徽省宣城市旌德縣委黨校）endprint