再論環境保護稅在我國的開征

桑葉+張曉陽

關于在我國是否開征環境保護稅，通過學術界和稅務部門的多年討論已成定局，即環境保護稅的設置不僅是可能的，也是必須的。為此，根據黨的十八屆三中全會提出的環境保護費改稅要求，為促進形成節約能源資源、保護生態環境的產業結構、發展方式和消費模式，加快轉變經濟發展方式，財政部、稅務總局、環境保護部在研究、吸收有關方面意見的基礎上，起草的《中華人民共和國環境保護稅法》（以下簡稱《環境保護稅法》）于2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過，2018年1月1日正式實施。本文就以下幾個問題再進行進一步的闡述和討論。

一、我國環境保護稅設計的相關問題探討

針對我國生態環境的現狀，結合《環境保護稅法》，對我國環境保護稅的設計提出以下探討意見。

（一）適當擴大環境保護稅的征稅范圍

按照《環境保護稅法》的要求，環境保護稅的征稅范圍包括大氣污染物、水污染物、固體廢物、建筑施工噪聲和工業噪聲以及其他污染物。對于何為“其他污染物”，《環境保護稅法》并未給出明確規定。只是在“附則”中規定“國務院和省、自治區、直轄市人民政府可以根據環境保護的需要增加（調整）重點污染行業種類。”根據我國生態環境的狀況，我們對《環境保護稅法》的征稅范圍提出以下補充設想。

1. 適當擴大“大氣污染物”的征稅范圍

按照《環境保護稅法》的規定，一些重要污染物不在環境保護稅的征稅范圍之內，如光氣 （光氣，又稱碳酰氯，劇毒，微溶于水，較易溶于苯、甲苯等。由一氧化碳和氯氣的混合物通過活性炭制得。光氣常溫下為無色氣體，有腐草味，化學性質不穩定，遇水迅速水解，生成氯化氫。是氯塑料高溫熱解產物之一。用作有機合成、農藥、藥物、染料及其他化工制品的中間體。脂肪族氯烴類，如氯仿、三氯乙烯等。燃燒時可產生光氣。環境中的光氣主要來自染料、農藥、制藥等生產工藝。光氣是劇烈窒息性毒氣，高濃度吸入可致肺水腫。毒性比氯氣約大10倍，但在體內無蓄積作用）和一般性粉塵（粉塵是指懸浮在空氣中的固體微粒。習慣上對粉塵有許多名稱，如灰塵、塵埃、煙塵、礦塵、砂塵、粉末等，這些名詞沒有明顯的界限。國際標準化組織規定，粒徑小于75μm的固體懸浮物定義為粉塵。在大氣中粉塵的存在是保持地球溫度的主要原因之一，大氣中過多或過少的粉塵將對環境產生災難性的影響。但在生活和工作中，生產性粉塵是人類健康的天敵，是誘發多種疾病的主要原因。粉塵種類，（1）飄塵，系指大氣中粒徑小于10μm的固體微粒，它能較長期地在大氣 微電腦激光粉塵儀中漂浮，有時也稱為浮游粉塵。也被稱為可吸入顆粒物，英文縮寫為PM10。（2）降塵，系指大氣中粒徑大于10μm的固體微粒，在重力作用下，它可在較短的時間內沉降到地面。（3）總懸浮微粒，系指大氣中粒徑小于100μm的所有固體微粒。也被稱為總懸浮顆粒物，英文縮寫為TSP）。

2. 適當擴大“噪聲污染” 的征稅范圍

《環境保護稅法》對“噪聲污染”稅目僅限于“建筑施工噪聲”和“工業噪聲”。隨著我國航空運輸業的快速發展，我國現有大小機場200余個，航空運輸業的噪聲也甚囂塵上。高速發展的鐵路運輸噪聲隨著技術的進步在逐漸縮小，但是航空器的噪聲則日益加強。尤其是大機場的修建、飛機起飛降落的噪聲嚴重影響人們的身心健康。作為噪聲污染的補償款應該通過對噪聲源的征稅來解決，將“航空器噪聲”列入征稅范圍。

3. 逐步將“光污染”列入征稅范圍

伴隨著我國經濟的快速發展，各地高樓大廈如雨后春筍，各種與“光污染”（光污染泛指影響自然環境，對人類正常生活、工作、休息和娛樂帶來不利影響，損害人們觀察物體的能力，引起人體不舒適感和損害人體健康的各種光。從波長10納米至1毫米的光輻射，即紫外輻射，可見光和紅外輻射，在不同的條件下都可能成為光污染源）有關的項目也紛紛出現。光污染包括一些可能對人的視覺環境和身體健康產生不良影響的事物，包括生活中常見的書本紙張；墻面涂料的反光；陽光照射強烈時，城市里建筑物的玻璃幕墻、釉面磚墻、磨光大理石和各種涂料等裝飾反射光線；甚至是路邊彩色廣告的“光芒”亦可算在此列。雖然現在還鮮有國家對“光污染”進行征稅，但是對于“光污染”帶給人們的傷害已經引起了各界的關注，如我國的北京、上海、天津等大城市都在早些年提出來對“光污染”的防治。我們認為，一方面可以采取行政手段減少“光污染”的程度，另一方面也可以采取經濟手段抑制“光污染”過度發展。稅收作為調節經濟的杠桿應該是一個可以選擇的手段。當然目前開征“光污染稅”還存在一定的難度，如征稅對象和計稅依據的選擇和確認，納稅人的確定，以及征收管理的復雜性等。但是在采取行政手段預防和減少“光污染”的同時，積極研究“光污染稅”的開征也是防治“光污染”的重要手段。

（二）稅收優惠政策適度縮小

在《環境保護稅法》中，特別設定了三項免稅政策。1.農業生產（不包括規模化養殖）排放的應稅污染物；2.機動車、鐵路機車、非道路移動機械、船舶和航空器等流動污染源排放的應稅污染物；3.城鎮污水處理廠、城鎮生活垃圾處理場向環境排放污染物，不超過國家規定排放標準的。這意味著環保稅暫時不會涉及到個人從事農業生產時排放的化肥和農藥污染，以及駕駛機動車時排放的尾氣污染。

我們認為，伴隨著城鄉一體化的加速，環境保護稅的開征不應該再過度向農村傾斜，應該實行階段性的優惠政策，即在城鄉一體化的初期，實施有限度的優惠政策；在城鄉一體化的成熟期，則應該實行城鄉統一的環境保護稅政策。之所以提出這種意見，是因為生態環境的保護是全民、全國的基本國策，而不是城市的基本國策，任何一地的生態環境出問題，都會對全民、全國產生影響。如果說別的的稅種，如增值稅、企業所得稅等可以進行城市與農村的區別對待，而環境保護稅則萬萬不可。

（三）環境保護稅的收入劃分與資金的使用

1. 環境保護稅的收入劃分endprint

我國的稅收收入分為中央政府的固定收入、地方政府的固定收入和中央政府與地方政府的共享收入，即人們通常所說的中央稅、地方稅、中央地方共享稅。根據上述的設計理念，我們認為將環境保護稅設定為中央與地方共享稅比較合適。具體的劃分比例應該是地方所占比例為大，比如二八開或者三七開。

上述征收機關和收入劃分的設想有以下好處，一是有利于不同級次的政府側重解決不同的環境問題，分工明確，責、權、利清晰；二是節約征收成本，使機制更具效率；三是既保證了全國環境政策的統一性，又便于各地因地制宜地解決實際問題。

2. 環境保護稅的資金使用

通過環境保護稅取得的收入，在使用上一般有兩種選擇，一是專款專用；二是納入一般預算收入。這兩種辦法各有利弊，就目前我國國情來看，應該選擇第一種做法，即專款專用。因為資金的專項使用可強化稅收在政治上的可接受性。這首先是因為納稅人所交納的稅費在某種意義上以服務、公用設施、撥款以及其他資助等可以看見的形式“返還”給納稅人，稅收的分配具有明確性、透明性，所以被西方各國普遍采用。此外，對于經濟轉軌國家而言，專款專用被看作是彌補環保措施和治污欠賬的一種有效過渡措施，而被廣泛使用。所以我國應實行環保稅收收入的專款專用。

二、我國環境保護稅征收管理的相關問題探討

從目前情況看，環境保護稅的具體征收管理為各地地方稅務機關。但考慮到四類應稅污染物計稅單位（排放量）的核定工作具有較強的專業性，要運用專業的設備、采用專業的監測方法，這個稅的征收管理模式應確定為“企業申報、稅務征收、環保協同、信息共享”，即由納稅人對申報的真實性和合法性承擔責任；對重點監控（排污）納稅人和非重點監控（排污）納稅人進行分類管理；稅務機關發現納稅人有申報數據明顯不實、逃避納稅等行為的，可提請環保部門審核納稅人的污染物排放情況；環保部門和稅務機關建立相關信息共享機制。然而，環境保護稅在實際征收管理中會面臨一些具體問題。

（一）稅務部門與環保部門的協調配合

從各地情況看，在《環境保護法》、《環境保護稅法》發布之后，各地陸續出臺了新的行政配套措施，如2016年2月陜西省政府出臺《陜西省各級政府及部門環境保護工作責任規定（試行）》、2016年8月大連市政府出臺《大連市環境保護目標責任書》等，有些地方政府早前也有環境保護的行政規章，體現出屬地監管與分級監管相結合、行業監管與綜合監管相結合的協調配合。但是，在政府的政策文件、部門分工中，幾乎沒有稅務機關的參與和權責劃分，這使得稅務部門與環保部門配合、協同開展環保工作缺乏宏觀的統籌。

長期以來我國的環境保護費由環保部門征收，環保部門已掌握了被檢測單位的一定信息，但這些信息如何成為同級稅務部門的共享信息，牽扯到工作流程和部門利益，需要有各級政府的統一協調與部署。為此，建議先選擇重點應稅污染物和重點排污納稅人，探索稅務部門與環保部門之間的數據信息共享協調機制，提高行政運行效率。

（二）計稅依據的獲取與審核

根據《環境保護稅法》，環境保護稅采用從量定額計稅方法，計稅單位包括污染當量、分貝、噸、建筑面積，其中對44類應稅大氣污染物的污染當量值、2大類71種水污染物的污染當量值、H值、色度、大腸菌群數、余氯量污染當量值等，專業性非常強，必須借助專業的檢測設備、儀器儀表，由專業人員對數據進行獲取，而且排污企業的還存在隱蔽性排放，更加大了對數據獲取的難度，這使得稅務機關很難對計稅的準確性進行審核和稽查。

（三）征收方式的選擇

我國現行的稅款征收方式包括查賬征收、查定征收、查驗征收、定期定額征收、委托代征等。對于這個專業性很強、計稅依據特殊、由費改稅的環境保護稅，盡管在《環境保護稅法》中已明確由各地地方稅務機關負責征收，但可以考慮作為一種暫時過渡性辦法，在開征的初期委托環保機關代為征收。從長遠來看，稅務機關通過建立專業人才隊伍、構建在信息化基礎上的監測數據體系、對環保稅的納稅人誠信程度納入納稅評估體系、適當的付出執法成本，才能體現從嚴執法，才能發揮稅法的強制性與威懾力。

（作者單位：桑葉，中國輕工業聯合會；張曉陽，中國北方化學工業集團有限公司）endprint