農村新型土地利用關系重構與鄉村治理

樓佳俊

摘要：江蘇省蘇州市張家港市南豐鎮永聯村為解決鄉村發展過程中的土地利用問題，進行了一系列的探索和實踐，通過土地利用關系的重構，實現了鄉村發展的轉型，并從農村經濟、社會服務均等化、村莊治理等各個方面對村莊進行了革新。針對農村新型土地利用關系的重構進行了分析與探索，并總結了“村企合一”型村莊發展模式存在的問題，對促進鄉村治理問題提出了對策與建議。

關鍵詞：農村土地利用；“村企合一”；鄉村治理；永聯村

中圖分類號：F320 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）15-2954-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.039

Abstract： To solve the land-use issues during the process of rural development， the Yonglian village of Zhangjiagang conducted a series of exploration and practice. By the reconstruction of land-use relationships， the village realized the transformation of rural development and was reformed from aspects such as the rural economy， the equalization of social services， village governance. By reflection and exploration on the reconstruction of new rural land use relationship， the village development modes as "Village-Enterprises in One"， and suggestions for the promotion of rural governance were summarized.

Key words： rural land use； "Village-Enterprises in One"； rural governance； Yonglian village

土地問題是中國“三農”問題的核心，關乎城鄉協調發展、社會穩定和民心向背。農村土地制度改革是中國土地管理制度改革的重要內容，也是構建城鄉統一土地市場的關鍵環節。通過農用地流轉、農村宅基地流轉（退出）、農民土地入股等多種形式調整農村土地利用關系，為鄉村轉型發展提供了機遇和挑戰，同時也為鄉村治理帶來了新的挑戰[1]。通過調查分析江蘇省蘇州市張家港市南豐鎮永聯村鄉村社會經濟發展的變化，探討土地利用關系調整引發的鄉村治理變化，由此分析新型的鄉村治理對土地利用關系重構的影響，并說明了“村企合一”型村莊的農村土地利用模式對農村土地制度改革提出的新需求。

永聯村有“村企合一”的基礎，借助“集體資本”的支撐，通過第二、第三產業的發展促進了永聯村土地利用的重構。一是居住用地模式的重構，通過村集體與農戶簽訂合同，逐步使農地與宅基地實現土地入股，由以前農戶分散居住，實現了社區集中居住。永聯村建設的可入住4 500戶居民的“鋼村嘉園”，總投資15億元，占地面積約533 333 m2，建筑面積56萬m2。二是通過對土地利用關系的重構，使村莊的生活服務設施用地大幅增加。通過平整農地與宅基地，節省出大量的農村用地空間，永聯村投資 6 000萬元建設社區服務中心、文化活動廣場，強化農村社區服務功能。三是通過土地入股使工業用地規模得到擴大，農戶的土地并沒有退出，而是入股至村辦企業永鋼集團，集團因此可以擴大用地規模，并將所得經濟效益分配給農戶，實現了農村經濟水平的提高。四是耕地利用方式的變革。以前由農戶家庭經營，現在533 hm2耕地經過土地流轉到集體的農業生產公司統一經營，實現了農業產業的集中化經營。

1 鄉村土地利用及其關系調整

1.1 第二、第三產業發展促進土地利用轉變

改革開放前，永聯村是江蘇省乃至全國貧困地區之一。1978年，村書記根據永聯村地理條件，探索出“種植+養殖”的農業經營模式，賺取了第一桶金；1983年，村書記吳棟材受到農村建房需要鋼材的啟發，興辦了軋鋼廠；1995年，軋鋼廠得到很好的發展，需要土地發展空間，因此開始實施與周邊自然村合并；2006年，軋鋼廠盈利變少，吳書記提出產業轉型，創辦了煉鋼廠，實現了年1 000萬鋼產能。目前，永聯村土地面積10.5 km2，擁有77個村民小組，村民10 400人。2010年，村工業銷售收入285億元，利稅16億元，村民人均收入21 586元；村辦企業永鋼集團總資產達160億元，擁有500萬t鋼和500萬t材的年產能力，名列全國冶金百強企業第29位；全村總資產達40億元，綜合經濟實力跨入全國行政村三甲行列。2011年1-7月煉鋼250萬t，軋鋼262萬t，銷售收入212億元，利稅10.38億元。“十二五”期間永鋼集團和永聯村所有建設項目總投資90億元，到2013年永鋼集團躋身為煉鋼和軋鋼產能各1 000萬t的綜合型冶金企業，年銷售收入達700億元，利稅50億。

1.2 農民收入多元化，財產性、工資性收入及轉移支付較高

目前永聯村已是蘇南最大最富裕的村之一，全村總資產達40億元。2011年，村民人均收入已達25 238元。永聯村村民收入實現多元化，主要包括工資性收入、財產性收入、轉移支付，且都較高。村民將農地流轉給集體的農業生產公司，可獲得年租金1 300元/667 m2，明顯高于其他村莊，尤其是蘇北地區土地流轉年租金達800～900元/667 m2的水平。永鋼集團發展過程中以集體土地入股的形式通過征收占用了農村集體的土地，這部分土地占有永鋼集團25%的股權，實現農戶按年分紅。農地流轉后，部分村民到永鋼集團工作，可每月獲得工資3 000～3 500元；如果是技術性較強的工種，每月工資可達到5 000～6 000元。此外，村黨委采取多種方式不斷提高“轉移支付”和“二次分配”的水平，建立村民保障體系。2007年村民通過享受7項集體補貼，人均獲益近5 000元。在醫療上，新型農村合作醫療保險覆蓋率達100%；在教育上，村民子女上小學、初中每年可獲得500元的補助，高中、大學每年可獲得2 000元補助；在養老上，大于50歲的女性和大于60歲的男性，享受每月600元的養老金。從2004年開始，永聯村就設立了“文明家庭獎”，每年拿出1 000萬元作為精神文明建設獎金，引導村民提高“文明素質”和享受現代生活。其中，老年人、老黨員、在校學生、享有農保和社保的人員可獲得福利性收入，少數困難村民家庭則可從“惠民基金”獲得救濟性收入。endprint

1.3 “三位一體、共融分治”的多元化治理格局形成

隨著永聯村經濟實力的壯大、城鄉一體化發展的加快推進、村民居住地轉移和身份轉變，以及外來人口大量增加，傳統的農村格局逐步被打破，農戶在農地流轉及集中居住過程中出現了許多新情況、新問題。農村基層組織和鄉村治理結構，為保障農戶利益作出了相應調整與改革。目前，永聯村范圍內形成了3個治理主體，即永鋼集團、永聯村經濟合作社、永合社區。永鋼集團采用現代企業管理制度，獨立經營，自負盈虧；經濟合作社是以土地、資產、資本為紐帶的經濟聯合體，按照合作社規律辦事；永合社區隸屬于南豐鎮，實行社區自治。“三位一體、共融分治”的治理格局由此形成。

永聯村治理格局以發展社員的利益為核心，永鋼集團25%的股份，對集體土地、集體資產和集體資本進行規模化、專業化、市場化運營，確保集體資產保值增值，同時不斷發展壯大村集體經濟，確保社員可持續性富裕的目標；經濟合作社確保了10 676名社員共同擁有的533 hm2耕地、400多個門面店的有效利用及合理開發；永合社區下設綜合管理部、社務管理部、資產管理部、經營管理部、財務管理部等5個部門，確保農戶流轉土地的利益能夠得到有效保障。多元化的治理格局，使土地治理效率顯著提高，大大提升了永聯村農戶農地流轉及集中居住的意愿。

1.4 村集體統一經營農業

隨著集體經濟實力的壯大，永聯村不斷以工業反哺農業，強化農業產業化經營。2000年永聯村投入大量資金成立了“永聯苗木公司”，將全村313 hm2可耕地全部實行流轉，對土地進行集約化經營。村集體統一經營農業，實現了經營多元化，獲得了巨大的經濟和社會效益：苗木公司對外承接綠化工程，出售綠化樹木，每年能達到上千萬元的效益。目前，永聯村正在規劃建設200 hm2高效農業示范區，設立農業發展基金，并提供農業項目啟動資金，對發展特色養殖業予以補助，促進高效農業加快發展。

1.5 公共服務均等化深入推進

農地流轉后，永聯村為提高農戶的“市民化”水平，深入推進公共服務均等化，建設高品質的集中居住區、加強基礎設施建設力度、建立社區服務中心并豐富居民的文化生活。

農戶集中居住區配套建設商業休閑街、居民生活街、農貿市場、醫院、污水處理廠、喜事廳、敬孝堂等設施，集居住飲食、娛樂休閑、文教衛生等功能于一體，是一個綜合性、現代化、高標準的人文居住區。永聯村投資十多億元建設了擁有幼兒園、小學、醫院、商業街、農貿市場、休閑公園等的系列配套工程；投資500萬元建成集圖書館、健身房、棋牌室、歌舞廳為一體的社區服務中心；投資5 000萬建起籃球場、文化廣場和影劇院。2006年永聯村投資10億元，為村民建現代新村，全部建成后，8 000多戶村民都可以入住公寓式樓房，同時節約土地約53 hm2。對購買新村住房者，村里直接或間接補貼1 400元/m2，實際購價約為500元/m2，遠低于建設成本，使居民生活環境和生活質量顯著提高。

1.6 “共建共享”是核心，保持農民與土地的聯系是原則

永聯村發展過程中始終堅持“共建共享”的原則，隨著集體經濟的發展，集體土地也出現了多元化的利用模式，而村民始終保持與土地的聯系，通過就業及“土地入股”等多種形式參與著鄉村經濟的發展。

經過數次并村后，永聯村村民過萬，解決流轉農地后農戶的就業問題成為鄉村治理的一項重頭工作。永聯村利用永鋼集團的產業優勢，創辦了制釘廠等勞動密集型企業，有效吸納了村里剩余勞動力。村里還開辟2.67 hm2地建設了個私工業園，統一建造生產廠房，廉價租給當地個私業主。永聯村還依托本村多達2萬人的外來流動人口的條件，鼓勵和引導村民發展餐飲、衛生、娛樂、房屋出租等服務業滿足村民的就業需求，為村民提供多種就業途徑，使村民參與到鄉村發展中來。

近幾年，永鋼集團根據宏觀經濟發展狀況，結合當地發展優勢，注重產業升級，陸續投資建設了第二線材廠、新棒材廠、第二制氧廠、3萬t級長江自備碼頭等重大工業項目。永聯村采用集體土地入股的方式，使農民能夠享有鄉村企業的25%的股權，所以產業升級的背后，能夠使農戶在“共建共享”中保持與土地的聯系，參與鄉村經濟的發展。

2 土地利用關系重構過程中的鄉村治理問題

2.1 鄉村治理模式難以大規模推廣

永聯村可以依托強大的企業經濟作為其發展的動力，是因為村集體領導班子在村莊經濟發展決策及土地利用關系重構決策中起了決定性的作用，形成了村集體主導型的鄉村治理模式。在村莊的發展過程中，如何選擇企業，如何進行土地規劃，何時進行企業轉型，怎樣調動農民的積極性等，都是村集體在指揮和領導。一旦村集體的指揮或者政策出現偏差，其后果難以想象。

雖然永聯村土地利用關系重構完成度較高且質量較好，鄉村治理水平也達到了較高水平，但是永聯村的鄉村治理模式難以復制。首先，永聯村的經濟發展模式難以復制，永聯村由原來47 hm2的小村莊到如今占地533 hm2的大型村莊，發展模式及其道路都難以復制，其經濟基礎決定了它的發展方式，一般村莊難以效仿。其次，永聯村土地利用關系重構后的政策及資金保障水平也難以復制。僅企業利潤分紅每年每人達到7 000多元的水平，一般村莊發展水平很難達到。第三，土地利用關系重構后，永聯村可以保證村民公共服務均等化、就業有保障，但是一般村莊的經濟發展水平也很難達到這種標準。

2.2 村民生產生活過度依賴村集體

永聯村土地利用關系重構之后，農民的生活及就業有了保障，社區的公共服務水平也達到較高水平，但是也引發了部分村民對集體過于依賴的問題。在“進了永聯門，就是永聯人”這種思想的引導下，農民的集體意識較強烈，土地利用關系重構的熱情較高，搞集體經濟的支持力度也很大。但是部分村民在享受了村內的福利后，仍無法滿足，開始向村集體索求家人更多的就業與保障。在集體思想影響下，部分村民認為村集體占用了村民的土地，就有義務承擔村民的就業與保障，也有義務承擔村民子女的生活保障，否則就會通過法律武器狀告村集體濫用職權并奪回集體對自己土地的使用權。endprint

在永聯村村民的“市民化”過程中，村集體扮演的引導者角色慢慢被村民當做了擔保角色。即“市民化”過程中，村民的就業問題及生活保障問題，甚至子女的就業問題等，都要由村里來解決，而村民則在重度依賴集體的過程中，逐漸失去了“自力更生”的意識。

2.3 農地經營權歸屬問題

永聯村土地利用關系重構進行較早，土地開發利用強度較大，因此當時土地利用過程都是“確權不確地”的，即只能根據村民土地證書確定土地面積，但是無法確定土地位置。這種確權不確地的土地權屬管理模式為鄉村治理帶來了諸多問題。

雖然永聯村村民都是自愿與村集體簽訂合同流轉或出租土地，但仍有部分村民在項目或者企業建成后想要退出合同，來索取自己土地的使用權。在“確權不確地”的前提下，村集體無法確定某位村民的某塊土地，而且項目或企業完工后，投資強度與開發強度也不允許村民撤回某塊土地的使用權。在土地的糾紛過程中，若村集體將企業或項目的部分利潤用來補償某些村民土地經營權，那么就會引起更多人退出，從而導致項目無法進行下去，進而引發管理的混亂。若村集體將某些人的退出請求置之不理，那么這些人會訴諸法律來維護自己的權利，這又為鄉村治理帶來困境[2]。

村集體為了確保集體企業的正常運作及項目的順利實施，主張“確股”但不“確地”，即讓農戶了解并持有土地經營權的股份，但不確定土地的具體位置。因為村集體擔心在“確地”之后，村民了解自己土地精確位置，會聯合更多的人，在大面積的土地上爭取所謂的“權利”[3]。所以在確權不確地的土地權屬管理模式下，無論企業經濟發展如何，都會使得未來農民難以收回農地經營權。

2.4 村集體權力過大，事務繁雜

永聯村村集體在永聯村的土地利用關系重構與鄉村治理過程中起了至關重要的作用。何時選擇開辦鋼鐵集團，何時進行多村聯并，何時進行企業轉型，怎樣提供社會服務等問題，都是由村集體在進行指揮與規劃。

村集體一方面經營永鋼集團，承擔著村民土地分紅與就業的壓力；另一方面，處理鄉村治理問題，在維持村民和諧的基礎上，承擔著進行新農村建設的任務。村集體經營企業的效益直接關乎群眾的利益，一旦經濟效益下滑或者企業破產，很可能導致村民因利益受損而退出土地承包合同，甚至引起大規模的群體性事件。

永聯村經過長時間的發展，逐漸積累起村民的信任，雖然有些個別事件發生，但可以處理比較得當。但永聯村的模式并不是最正確的模式，村集體權力過大也不一定適合所有村子。村集體作為政府政策的執行者，是協助政府執法和實施土地政策的部門。村集體決不能直接參與土地經營活動，一定要將村企嚴格分開，管理與經營相分離，否則會激發更多的社會問題。

3 對策與建議

3.1 正確認識“村企合一”的軟弱性，審慎使用“公司并村”模式

“村企合一”模式下的企業家享有集體資源支配的話語權，他們已將企業的經濟組織結構視為自身的優勢所在，即使企業已經獲得自生能力，其依舊將村莊資源稟賦作為企業發展的最有利支撐。2013年中央“一號文件”指出“以清產核資、資產量化、股權管理為主要內容，加快推進農村集體‘三資管理的制度化、規范化、信息化”，“鼓勵具備條件的地方推進農村集體產權股份合作制改革，探索集體經濟組織成員資格界定的具體辦法”。實際上，在現有的土地政策下，產權問題將會長期困擾地方政府和農民，并衍生出諸如小產權房、村民身份轉變等一系列問題[4]。農民依靠土地和集體資產入股將始終是產權問題處理中的一個難題。在村企共建的模式下，企業出于自身利益的考慮，不同地區、不同發展階段的集體經濟組織難以形成統一的產權架構，產權界定的形式必將呈現多元化，真正現代企業制度概念下的企業難以形成。從理論上講，在現行的城鄉二元結構體制下，只要股份合作制概念存在，產權改革就不會徹底完成。村莊與企業間的這種特殊的關系存在，將可能成為未來集體產權制度改革的最大阻力。在鄉村發展過程中，要正確認識“村企合一”軟弱性，審慎使用“公司并村”的模式[5]。

3.2 強化農戶的自主擇業觀念

土地利用關系重構后的鄉村治理目標是使農民隨著農村土地生產方式的轉變，逐漸從生產方式、生活方式、居住方式、收入方式、就業方式等向市民化轉變。這并不意味著農民是依托土地或者村集體才實現的轉變，而是其在保持土地關系的基礎上實現“自力更生”[6]。

村集體作為鄉村治理的主體，應逐步強化農戶的自主擇業觀念，而非一味地依賴集體提供工作。集體組織根據自身經濟發展狀況，逐步建立勞務公司或就業市場幫助農民去爭取更多的就業機會，而非單一增加農民的補償標準和紅利標準。在提供給村民更多均等化服務的同時，應更多地指導其在思想上的“市民化”，從而逐漸擺脫對集體的深度依賴關系。

政府應逐步建立城鄉統一的勞動力就業市場。要逐步改革城鄉分割的二元就業制度，取消就業中的城鄉戶籍歧視[7]。要充分發揮市場在調節就業中的基礎性作用，逐步建立城鄉勞動者自主擇業、平等就業的就業制度。要建立城鄉一體化的勞動力市場網絡，實現用工信息共享。通過城鄉一體化勞動力市場把農民納入城鎮就業體系，使其在職業培訓、就業援助、自主創業等方面享受和城市居民一樣的就業服務和政策待遇。

3.3 正確處理“確權”和“確股”的關系

在農村開展土地承包經營活動，要處理好“確權”和“確股”的關系。“確權”應依照法律、政策規定，按照一定程序，確認承包農戶對村集體土地的承包權和經營權，是國家層面對農民的農村土地承包經營權的權利確認；而“確股”只是相對經濟獨立的經濟主體對股東股權比例的確認，具體到土地確權更多體現的是對土地收益進行分配的方式，二者不能混為一談[8]。首先要“確權”然后才能“確股”。“確權不確地”方式中的確權，不但要確定農戶的承包面積，而且也要確定農戶的具體地塊和空間位置，為更好地體現對農戶承包權的確認，建議仍舊由縣級以上土地承包管理部門對農戶承包面積進行登記確認，由區縣人民政府頒發注明確股方式的《農村土地承包經營權證書》，以確保農戶在未來能夠收回自己的農地經營權。endprint

3.4 弱化政府行政管制，促進村民自治

弱化政府行政管制就是使鄉鎮管理由單一的行政管理轉變為圍繞為農民和農村生產生活提供有效服務進行管理，管那些應該由政府管，且只有政府能管好的事情[9]。當前，鄉鎮政府的基本職能是提供地方公共產品，滿足鄉鎮范圍內居民的公共需要，它包括當地農村社會治安、基礎教育、醫療衛生、防疫、居民基本社會保障、農田水利建設、公路建設、為農民提供生產咨詢和培訓服務以及基本的政府行政管理等。鄉鎮政府應該從大量政府管不了也管不好的事情中解脫出來，糾正越位的政府行為，如干涉農民該種什么不該種什么，政府直接投資辦企業。分散鄉鎮政權過分集中的權力，運用企業精神改造鄉鎮政府，建立以市場為依據的管理機制[10-12]。鄉鎮的一些部門要進行改革，推向市場。鄉鎮政權要理順與村民自治組織的關系，真正變“命令”為“服務”。經過改造后的鄉鎮政府將作為為農民提供生產和生活秩序的政府而不是更多地表現為一個管理農民生產生活事項的企業來發揮作用。鄉鎮在發展經濟方面要消極行政，只是為企業提供良好的市場秩序和基礎設施，從而為協調鄉村關系奠定良好的制度基礎。

參考文獻：

[1] 陳先鵬，譚永忠.不同經濟發展階段地區農村宅基地退出機制比較[J].國土資源情報，2014（7）：42-46.

[2] 彭長生.農民宅基地產權認知狀況對其宅基地退出意愿的影響——基于安徽省6個縣1413戶農戶問卷調查的實證分析[J].中國農村觀察，2013（1）：23-34.

[3] 鄒謝華，馬俊科，張國橋.自愿原則是前提，激勵機制是關鍵[N].中國國土資源報，2013-11-13.

[4] 庾莉萍.農村宅基地使用權流轉的思考[J].中國房地產金融，2010（1）：34-52.

[5] 鄧大才，農村土地集體所有權的實踐悖論、詮釋與出路[J].嶺南學刊，2002（3）：28-41.

[6] 龍花樓.論土地整治與鄉村空間重構[J].地理學報，2013，68（8）：1019-1028.

[7] 陳美球，李志鵬，賴運生，等.“確權確股不確地”承包地經營權流轉研究——基于江西省黃溪村實踐的調研[J].土地經濟研究，2015（1）：39-48.

[8] 許 堅.深化土地制度改革，促進城鄉統籌發展[J].國土資源情報，2015（4）：31-35.

[9] 歐陽安蛟，蔡鋒銘，陳立定.農村宅基地退出機制建立探討[J].中國土地科學，2009，23（10）：26-30.

[10] 蔡繼明.關于當前土地制度改革的爭論[J].河北經貿大學學報，2015，36（2）：1-5.

[11] 張秀智，丁 銳.經濟欠發達與偏遠農村地區宅基地退出機制分析：案例研究[J].中國農村觀察，2009（6）：23-30.

[12] 孫戰文，楊學成.農民工家庭成員市民化的影響因素分析——基于山東省1334個城鄉戶調查數據的Logistic分析[J].中國農村觀察，2013（1）：45-58.endprint