困擾農村宅基地有效騰退的三個體制性問題

方文+陳英

摘要：農村宅基地的騰退涉及的是農戶已經取得的存量宅基地的退出，農戶做出騰退宅基地的行為決策是基于各種因素綜合考量的自覺理性的表現。雖然影響農戶宅基地騰退的因素存在區域差異性和農戶特征的異質性，但目前農村宅基地的取得和使用上的體制性因素成為阻礙宅基地有效騰退的根本原因。提出以戶籍和社會保障號相結合的申請制度，宅基地申請和使用的標準應按照戶和人均面積相結合的原則，建立人地掛鉤制度，實現宅基地的異地騰退。

關鍵詞：城鄉一體化；宅基地騰退；體制性問題；機制創新

中圖分類號：F291.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）15-2963-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.041

Abstract： Rural homestead leases involved in exit of farmers stock of homestead have achieved， farmers make decisions to vacate the house site is obviously performance of rational consciousness based on the comprehensive consideration of various factors. Although the influencing factors of rural residential land will be different due to the regional differences and the heterogeneity of household characteristics but the institutional factors of current rural land acquisition and use become the fundamental reason to hinder effective exit of residential land. So it must start from the problems of land acquisition and use then can provide reference basis for the policy formulation and legal changes of effective exit of residential land.

Key words： Urban and rural integration；residential land exit；institutional issues；mechanism innovation

1 農村宅基地騰退現狀

城市化、工業化進程的推進與土地資源稀缺導致的城鎮建設用地供需矛盾已成為制約中國經濟社會發展的頸瓶。隨著農村大量人口外出打工和向城鎮的流動和遷徙，使得目前中國農村宅基地的使用中呈現兩個突出的矛盾：一方面農村宅基地的增加與農村常住人口減少的現象同時并存。統計表明， 1978～2011年中國農村人口減少了1.34億，但同期農村集體建設用地總量不減反增。僅1996～2006年農村新增建設用地6.67萬hm2，其中5.3萬hm2為農民住宅用地，農村居民人均宅基地面積從193.43 m2上升到226.78 m2[1]，另一方面大量農村宅基地的閑置低效利用甚至“空心村”的存在，與城市建設用地需求擴張、地價不斷上漲的現象并存。據測算，中國農村宅基地閑置率約為10%～15%，按下限計算，全國就有高達133.33萬hm2的農村閑置宅基地[2]。因此，農村宅基地的整理與優化利用，成為解決中國當前建設用地供需矛盾、有效保護耕地資源、發揮宅基地財產性功能等的重要途徑和舉措。

合理配置農村宅基地資源和充分利用存量宅基地資源，成為近年來國家政策和相關管理部門以及學術界關注和研究的熱點問題。在政策和管理層面，國家政府和土地管理部門對現行的農村宅基地流轉和騰退進行了立法的規范和政策的試點，先后出臺和修訂了《土地管理法》（1998年）、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（2004年）、《城鄉建設用地增減掛鉤試點辦法》（2008年）、中共中央辦公廳和國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（2015年）。在實踐操作層面，在城鄉建設用地增減掛鉤的政策試點框架內，各地開展了一系列因地制宜的有益的實踐探索和試點，創造出了各具地方特色并取得一定成效的宅基地整理和城鄉建設用地增加掛鉤模式。典型的如重慶的“地票交易”模式，天津的“宅基地換房”模式，浙江嘉興的“兩分兩換”模式等。專家學者從不同角度和領域進行了廣泛而深入的研究，形成了一系列的研究成果。但從文獻資料來看，在對農村宅基地問題的研究中專家學者大多使用的是宅基地的流轉而很少使用宅基地騰退的提法。有些盡管講宅基地的流轉和騰退但并沒有更多地區分兩者的差異與聯系。在各地的實踐模式中，有些是使用宅基地置換，有些使用宅基地交易等類似的提法和概念。本研究所指的宅基地騰退是指在政策引導下，政府或集體通過支付一定的對價或另行安置等兩種方法使農戶放棄原有宅基地的使用權，在獲得貨幣補償或房屋安置后不再享有重新申請宅基地的權利。而宅基地的流轉（主要是指使用權的流轉）是指通過市場機制轉移宅基地使用權主體的交易過程和行為。雖然宅基地的騰退在一定意義上是宅基地流轉的一個方面，但是在中國目前法律和政策仍然禁止農村宅基地完全自由流轉的背景下（理論上存在爭議），出于宅基地使用者理性決策和主觀意愿的宅基地騰退更應成為合理規劃村莊整治，優化宅基地配置，節約集約使用農村建設用地，實現城鄉建設用地增減掛鉤切實保護耕地資源的重要途徑。endprint

學者們通過大量的調研和實證研究對宅基地騰退的現狀和影響因素進行了綜合分析，比較了不同地區宅基地騰退的區域差異和農戶特征，為進一步研究和各地相關管理部門的政策制定及實踐操作提供了重要依據和參考。如楊玉珍[3]通過對河南新鄉、鶴壁、安陽3個地級市17個自然村871戶農戶的問卷調查，在設定農戶宅基地騰退行為決策的6個理論假設前提下，通過建立Logistic回歸模型對影響農戶宅基地騰退行為決策的因素進行了檢驗。魏鳳等[4]通過對天津寶坻區8個鄉鎮24個自然村373個農戶的調查，利用因子分析和結構方程模型對影響農戶宅基地換房意愿的因素進行了系統分析。基于宅基地騰退的區域差異和地區特征，周婧等[5]分析了貧困山區不同類型農戶對宅基地流轉的認知與響應。張秀智等[6]采用案例研究和定性分析方法，研究了經濟欠發達與偏遠農村地區宅基地退出機制。楊玉珍[7]選取河南省新鄉、安陽、鶴壁市邊緣區27個自然村751戶農戶的調研數據，采用Logistic回歸模型，對城市邊緣區農戶宅基地騰退、置換行為的影響因素進行了研究。已有研究大多是在農戶現有宅基地的取得成為事實的前提下進行分析和探討影響其騰退的因素和利益訴求并提出相關的對策建議。雖然影響農戶宅基地騰退的因素會因區域差異性和農戶特征的異質性而有所不同，但是由于目前中國農村宅基地的取得途徑和機制尚不完善，長期以來，農村宅基地實行的是一戶一宅、法定面積、無償取得、限制流轉[8]，農村宅基地的取得和使用制度存在體制因素上的同一性，因此要研究農村宅基地的有效騰退，必須從宅基地取得和使用等源頭問題入手，結合農村宅基地分配和使用的政策規定和現實，才能為農村宅基地有效騰退的政策制定和法律修改提供參考的依據。

2 困擾中國農村宅基地騰退的三個體制性問題

2.1 以戶籍為依據的宅基地取得和使用制度成為宅基地有效騰退的制度性約束前提

由于宅基地的騰退涉及的是農戶已經占用的存量宅基地，農戶做出騰退宅基地的行為決策顯然是基于各種因素綜合考量的自覺理性的表現。但是由于中國農村宅基地的取得和分配是傳統城鄉二元體制的產物即以戶籍為依據的農村居民才有資格和權利享受所在集體組織分配的宅基地使用權，而且這種使用權具有永久性、無償性和不可逆性，即一旦申請人獲取，即使其死亡，宅基地使用權也不會被收回或自動滅失。隨著城鄉統籌的改革，戶籍已不再是區分城鄉居民身份的主要依據和標準，但是對宅基地使用權取得和分配制度的路徑依賴，就成為宅基地有效騰退的制度性約束前提。因各種原因（外出經商、參軍、求學、工作等）常年生活在城市而戶籍仍在原地或因婚喪嫁娶而原有戶籍沒有相應遷移的村民，是否仍享有宅基地使用權的申請資格成為困擾宅基地騰退中的一個現實矛盾，尤其是在寸土寸金的各地城郊結合部甚至出現城鄉戶籍的“逆向遷移”也就不足為奇了。

2.2 以戶為單位的宅基地申請和使用制度成為困擾宅基地騰退的現實問題

農戶是宅基地申請和使用的基本單位。《土地管理法》第62條規定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但是由于法律沒有對戶的內涵作出具體的闡述，而戶的內涵界定又直接關系到法律的適應性。因此，如何處理因繼承等合法途徑形成的一戶多宅或通過夫妻突擊離婚分戶、父子突擊分家立戶等，尤其是涉及房屋拆遷補償時，來規避超面積占用宅基地等現象成為困擾宅基地騰退的又一個現實問題。

2.3 人口流動性和宅基地區位固定性的矛盾成為制約宅基地異地騰退的主要障礙

自2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》允許城鄉建設用地增減掛鉤，各地開展了形式多樣的試點并取得了一定的成效。其中農村宅基地的整治和騰退成為試點地區掛鉤的重要指標來源。而各地大多將宅基地整理和騰退后的指標主要用于當地城鎮各種園區建設和房地產開發。目前，中國有近2.7億農民工，其中跨省務工經商的就超過1億。一方面城市高昂的房價加之城鄉二元體制的障礙（如購房貸款、廉租房、經適房的申請等）成為橫在農民工面前的一道屏障，另一方面由于農村宅基地使用的無償性和福利性使得許多農村住房（其中不乏造價高昂裝修豪華的婚房）常年閑置或候鳥式的居住，造成資源的極大浪費。因此，如何解決人口的流動性和農村宅基地區位固定性的矛盾，賦予宅基地所體現的經濟利益伴隨權利人遷徙的可置換性成為宅基地騰退中需要解決的又一個問題。

3 農村宅基地有效騰退的對策和機制創新

3.1 改變現有的以戶籍為主要依據的農村宅基地申請和使用制度

針對問題一，對于新增宅基地的申請，把現有的以戶籍為主要依據的制度變為以戶籍和社會保障號相結合的申請制度。因為一方面隨著農村各項社會保障制度的建立，農民大多也享有醫療、養老等相關的社會保障，另一方面，中國現有的農村與其所在地區的城鎮社會保障的標準還存在一定的差別（某種程度上可能正是基于農民享有無償的土地使用權）。因此，在中國目前尚不具備農村宅基地實行有償使用的背景下（理論界尚有爭議），通過戶籍和社會保障號的結合作為享有宅基地使用權的依據，可以較好地杜絕各種投機性行為。對于因合法繼承等原因而享有的存量宅基地，在原申請使用人亡故后可以依法收回或對其繼承人征收宅基地使用費以增加宅基地持有成本，從而避免繼承人因占有的無償性而降低其騰退的意愿。

3.2 確立宅基地的申請和使用標準應按照戶和人均面積相結合的原則

針對問題二，宅基地申請和使用的標準應按照戶和人均面積相結合的原則。一般情況下，子女在未成年和結婚之前大多都與父母共處一宅，結婚后往往與父母分戶居住。按照農村的習俗，年輕人結婚，大多把是否擁有獨立的婚房作為結婚的重要前提條件之一，尤其是男方。考慮到農村的這一習俗，各地可根據當地實際，設定在子女達到法定結婚年齡后的某一個點可依法申請宅基地，同時結合人均住房面積作為重要參考。如果原來家庭的宅基地人均面積已經超過了所在省、自治區、直轄市規定的標準，則不予申請或要求騰退超面部分，主要針對的是可以分割處置的那部分，例如農戶已經擁有一處以上獨立成房的老宅及其附屬房屋，現在想要申請位置較好的新宅基地，則老宅必須予以騰退。對于不能分割的超面積部分（例如作為獨立的一棟房子）則可收取超面積的宅基地使用費，標準可參考當地城鎮商品房的價格。這一政策類似于城市經濟適用房的操作，對于申請經濟適用房的城市居民在規定可享受的面積之內按核定的經濟適用房價格購買超面部分，則參考同類地段商品房的價格。endprint