淺談國有土地資源管理體制改革策略

李克冰

摘 要：土地資源社會發展和人類生存必要的物質基礎，對于國有土地資源管理模式的研究，有助于解決土地資源管理存在的問題，對我國土地資源合理利用意義重大。本文首先介紹了土地資源管理概念、作用及內容，其次闡述了國有土地資源管理體制現狀，然后分析了我國現行土地管理制度的存在問題，最后提出我國土地管理體制改革的建議，推動我國土地資源管理體制改革。

關鍵詞：土地資源 管理體制 國有土地 改革

人類生存和發展的物質基礎就是土地資源，國民經濟及各行各業的發展都離不開土地資源。我國國有土地資源管理體制近年來經歷了多次改革，改革取得了不少的成績，但同時在土地資源利用和管理上也存在一定的問題。主要表現下，保護耕地和建設用地間的矛盾，地方政府和中央間的矛盾，國有土地資源所有者和公共管理者間的矛盾。需要解決以上出現的矛盾，需要進一步完善我國土地資源管理體制改革和制度建立。

1 土地資源管理概述

1.1 土地資源管理的概念

土地資源管理是國家為了實現經濟發展和社會穩定發展的總體目標，對土地資源進行合理的開發利用，制定相應的保護及治理措施，對土地資源進行系統的監督、計劃和組織等工作的統稱。土地管理的主要內容是監督和組織土地資源合理使用，土地管理的重要職能是調整土地關系。土地管理就是通過采取相應的措施對土地資源管理。

1.2 土地資源管理的作用及內容

土地管理具有較大的功能和作用，是國家管理土地的措施。國家通過落實土地相關的法律法規、國家的政策，對土地進行管理，國家對各類用地進行統一的管理，保護耕地資源，還可以充分發揮土地資產效益等。土地管理的主要作用包括：一是組織協調，通過采取有效的措施將有限的土地資源進行合理的開發利用，優化土地資源；二是通過加大土地管理相應的宣傳，使社會和全體公民都參與到該項工作中來，推動和促進土地資源管理工作；三是對土地資源進行監督，有效監督各地的土地資源使用情況，對于違反規定和法律法規的現象進行處罰。土地資源管理的主要內容主要是：土地利用管理、地籍管理、建設用地管理、土地法制管理和土地市場管理。

2 國有土地資源管理體制現狀

國家的主要收入來源之一就是土地資源收益，國家通過完善土地資源管理體系和改革，適應社會經濟的不斷發展。我國土地管理機構設置從分管模式到統管的演變；世界各國的土地資源都是有效的，目前國際上對土地管理的體制主要有：分權管理、半集權管理和集權管理，綜合管理、專項管理和分散管理，橫向管理和縱向管理體制。

未來我國國有土地資源管理體制的發展，主要是加強宏觀調控和提升社會公共服務水平，合理優化國有土地資源配置，提高土地使用效率并做好生態環境保護工作。自然資源間是互相聯系的，需要將自然資源和土地資源進行統一管理，根據實際需要科學的對土地資源進行開發管理，使管理更加專業化，同時制定相應的政策法規，實現經濟、環境和資源的共同和諧發展，構建資源管理現代化；目前我國的土地資源管理手段不斷隨經濟的發展進行調整，重視生態環境的保護，采取相應的措施防止土壤侵蝕；我國土地資源管理機構設置需要符合我國的國情，在借鑒國外土地資源管理體制的同時，創新和發展我國土地資源管理體制，各級土地資源管理機構的職能不同，需要保證經濟發展與土地資源的和諧發展，完善我國土地資源管理相關法律法規，宏觀調控和微觀調控同時進行，以形成從上到下的管理體系。

3 我國現行土地管理制度的存在問題

3.1 農村土地在所有權和使用權不明確

法律規定農村集體土地歸農村集體組織所有，但對于農村集體組織的定義不明確，土地的集體所有權可以是：歸集體組織所有，也可以是歸農民集體所有。主體類型可以是：鄉鎮農民集體、村農民集體、組農民集體。自改革開放后，我國的沒有改變土地公有制。但隨著土地開發利用的增多，土地流轉市場增大，但交易需要明確產權問題，否則難以進行，目前還沒有形成完善的地產市場。由于農村集體土地所有權不明確，導致集體土地所有權歸屬不明，土地的使用者利益無法保障。由于土地產權關系不明，可能影響耕地保護并給農民造成較大損失。

3.2 土地承包經營者缺乏法律保護

農民被征收土地時缺少法律常識，缺乏法律保護，因此農民在征地過程中處理不力位置。法律規定要進行征地公告，但公告中的征地方案已經批準，并且制定了相關的征地范圍、征地補償辦法。這種公告沒有體現出公民的知情權，只是作為通知。目前的征地體制，政府通常與征地區域的領導進行協商，土地的承包經營者參與較少。《土地管理法實施條例》規定，如果征地補償標準有異議，需要政府進行協調，如果協調解決不了則需當地人民政府裁決。由于征地是政府行為，政府作為主體，而卻將裁決交由政府處理是不公平的，農民在爭議中利益無法得到保護。同時規定中對征用土地具有強制性，征地方案的執行不受農民意見的影響。

4 我國土地管理體制改革的建議

4.1 明確農村土地所有權，改革土地管理制度

由于我國具有土地資源緊缺、人口數量大的特點，因此我國將糧食安全問題作為發展的重點。我國的土地制度改革原則是加強土地資源管理的宏觀調控，逐步放開對土地資源管理的微觀調控；提高土地資源的有效利用率，減少土地資源浪費；維護農民的合法利益和社會公平；推動國家的經濟建設和社會穩定。土地制度的改革中首先應明確農村土地所有權，限制鄉村一級的土地所有權，明晰村民小組一級的土地所有權。并適當的延長農村集體土地使用權的使用年限。

4.2 明確土地權屬，合理運用公權

目前我國土地管理過程中濫用征地權問題較為嚴重，應明確公共利益的含義，避免強制性征地。對于經營性的土地開發，土地所有權轉讓是不強制的，應該在市場經濟體制下，通過談判和協商處理，并通過相關土地資源管理部門進行土地流轉手續的辦理。可以通過提高補償標準的方式來減少土地資源浪費，并保護好轉讓土地農民的利益不受侵害，保證農民的生活。對于利國利民的大型工程項目征地，政府應充分的參考市場價格制定合理的補償標準，通過這種方式反應出工程項目的投入產出關系，進行科學的可行性論證。

4.3 嚴格土地執法，建立土地法庭

目前我國土地執法時還有部分違法未究情況出現。據統計，我國一年應違法占地引發的上訪和案件就高達10萬起以上，涉及土地權益糾紛和征地爭議，不乏政府及相關行政部門違法的現象。對于現代化社會來說，土地管理上應該重視依法管理，建立土地法庭，對土地相關的案件進行審理。這種方式可以極大的減少違反土地法律法規的現象，遏制違法占地問題。土地案件的審理工作會較大，同時增加了行政的成本，但對于土地資源保護的意義重大，同時還可以維護社會公正和社會穩定，因此建立土地法庭是十分必要的。

4.4 遵循市場規律，規范土地市場

土地資源的價值需要市場進行衡量。由于行政干預過多和缺乏完善的土地管理法律法規，土地的價值不符合市場而被任意認定。為了保障土地資源的可持續發展，應將土地資源作為商品，將土地資源開發放在市場中運作，明確所有權和使用權，明晰土地和農民的關系，維護農村土地所有權，維護農民的在征地中的地位。對于農民承包地使用權流轉應放開，并合理控制和適當引導。我國的土地管理制度繼續改革。為了保證國家經濟建設穩定發展，糧食安全和土地合理利用，需要建完善、科學的土地使用制度。

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