治理地方政府“老賴”：失信的政府如何還原公信力？

治理地方政府“老賴”：失信的政府如何還原公信力？

背景材料：

前段時間，江西省奉新縣政府因被江西省宜春市中級人民法院依法納入失信被執行人名單，其3億余元（32411萬元）資產被凍結。這張執行決定書意味著奉新縣政府成為了俗稱的“老賴”，引發了社會對政府失信行為的廣泛關注。

事實上，奉新縣政府并非首例“老賴”政府，據統計，被納入全國失信被執行人名單的政府部門近500家，其中20個縣級及以上政府22次被列入“老賴”名單中，甚至連大慶市人民政府也上了名單。這些政府失信行為大多是由于未履行相關義務造成，如：拖欠工程款、強拆違法拒不賠付、不執行法院撤銷不予受理行政復議申請決定，等等。而有些則為長達十余年的積案。

面對政府“老賴”，如何治理？

不少地方紛紛“出拳”。4月5日，江西省高級人民法院發布了加大對公職“老賴”聯合懲戒力度的公告，稱將開展為期60天的“春雷行動”；7月25日，湖北省政府公布《關于加強政務誠信建設的實施意見》，將全面加強政務誠信建設，建立健全政務失信記錄，將政務失信與公務員錄用提拔結合，實行公務員招錄信用審查制度。這些舉措都意味著政府及公務員要為其失信行為“買單”。

與此同時，2017年修訂的 《最高人民法院關于公布失信被執行人名單信息的若干規定（2017）》指出：“國家機關、事業單位、國有企業等被納入失信被執行人名單的，人民法院應當將失信情況通報其上級單位、主管部門或者履行出資人職責的機構。”此外，《最高人民法院關于限制被執行人高消費的若干規定》更加明確：被執行人為單位的，將對其法定代表人、主要負責人采取限制消費措施。即政府被納入失信執行人名單后，政府主要領導將來在乘坐飛機、高鐵及入住星級酒店等高消費時都將受到限制。

在全面推進依法治國背景下，本該重信譽、帶頭遵紀守法的政府部門卻被戴上了“老賴”的帽子。與普通自然人和法人相比，政府失信行為的破壞力要大得多，不僅直接損害了政府的公信力，而且給社會作出了極壞的示范。面對各地政府失信行為，是施加社會輿論壓力，還是依法問責？如何根治地方政府“老賴”？政府失信后如何恢復公信力？本期監督沙龍特邀嘉賓圍繞以上話題展開探討。

政府“老賴”喪失的是公信力

主持人：結合背景材料，談談您如何看待江西省奉新縣政府這類失信行為，以及江西省宜春市中級人民法院依法將其納入失信被執行人名單這一現象？

黎昭：“江西省奉新縣政府這類失信行為”表面看是政府不履行合同，缺乏誠信造成的。深層次看，關乎政府的公信力。誠信，是社會主義核心價值觀的重要內容，是公民基本道德規范，是社會主義市場經濟的基礎。政府既是社會制度的制定者、執行者和維護者，又是公共道德的示范者。在社會誠信建設方面，政府應當率先垂范，從自身誠信建設抓起，進而引導正確的社會價值取向，為地方經濟發展營造公開、公平、公正的發展環境。

“江西省宜春市中級人民法院依法將其納入失信被執行人名單”，說明黨和國家在依法治國、法治政府建設方面取得了顯著成效，體現了“法律面前人人平等”這一基本理念，彰顯了法治的公平。在以習近平同志為核心的黨中央全面推進依法治國的形勢下，我認為欠債政府上“老賴”名單，不必驚訝，這是法治的常態，也是法治應有的硬度。

朱為群：在市場經濟活動中，交易活動的任何一方如果違約，都應該按照相應的法律規定承擔法律責任，這是最基本的常識，也是法治化市場經濟體制的最基本要求。政府違約的現象，其背后實際上就是政府及其相關部門負責人的違約問題，因此，治理的重要目標之一就是要加大相關責任人員的問責，需要通過行政問責制度來約束政府相關部門的主要負責人作為政府或者相關部門的法律代表人承擔相應的法律責任。道理很簡單，因為如果是企業一方違約了，那么企業的法人代表自然就成為被問責對象；如果政府及相關部門違約了，那么，相關的負責人就應該被問責。

王叢虎：各級政府及其職能部門的失信行為可能有各種各樣的原因，但是，這并不能成為各級政府部門“任性”不守法的理由。人民法院作為我國的獨立審判機關，具有對行政權進行審批監督的權力。江西省宜春市中級人民法院經過審判，并依法將奉新縣政府納入失信名單，是行使審判權、正常履職的表現。任何機關、個人違法都應該受到應有制裁，這是一個國家法治建設的應有之意。

翟繼光：政府失信的原因與普通民事主體失信的原因并不相同，普通民事主體失信往往存在道德缺失、主觀惡意等因素，政府失信多是因為存在其他糾紛或者爭議，或者屬于上一屆政府或前任領導留下的爛攤子，本屆政府或現任領導不愿意理會。但不管是出于何種原因，不履行已經生效的法定義務，特別是在有足夠償債資金的情形下仍拒絕履行已經生效的債務，都是藐視法律、無視自身信用的值得譴責和處罰的行為。人民法院將一些政府列入失信被執行人名單，一方面表明政府失信的行為已經比較普遍，有必要加以治理。同時也表明人民法院在執法上的公平性，普通民事主體失信應當列入失信被執行人名單，政府失信也應當列入失信被執行人名單，這是法治的基本要求。人民法院的這種做法對于法治建設具有積極的倡導意義。

主持人：據統計，被納入全國失信被執行人名單的政府部門有近500家，其中20個縣級及以上政府22次“上榜”。相較于普通的自然人和法人，政府成為“老賴”，會對社會及其自身會造成哪些不利的影響？

黎昭：政府不同于普通的自然人和法人，其作為社會制度的制定者、執行者和維護者，應當帶頭遵守法律，若政府不遵守法律，又怎能要求公民遵守法律？政府成為“老賴”，會讓政府失信于民，失信于社會，既損壞了政府在人民群眾心目中的形象，破壞政府與群眾的感情，又對政府的公信力產生負面影響，導致政府在其他方面的工作，如招商引資、普法執法等活動中沒有信用和權威，甚至會誘發一些社會不穩定因素，不利于和諧社會建設。

朱為群：很顯然，政府如果總是違約，其社會影響是極其壞的。首先，政府失信于民，相關法律和政策的執行就失去了最基本的正義；其次，政府失信于民，破壞了市場經濟最基本的秩序；第三，政府長期違約，自然人和法人會仿效，就會助長整個社會失信的風氣。

王叢虎：各級人民政府是人民代表大會選舉產生并代表人民行使國家行政權的機關，同時也是法律的執行機關，即執法機關。人民政府不守法、不誠信損害的不僅包括普通個體或組織的合法權益，更重要的是嚴重損害公權力的公信力，也嚴重影響到了社會的正常秩序。這相對于普通的自然人和法人不誠信所帶的危害范圍更大、影響更惡劣、后果更嚴重、破壞力更強、修復性更難。

翟繼光：政府本應是誠信的代表與化身，政府應帶頭踐行誠信。一旦政府失去誠信，整個社會信用體系的領路人便不復存在。不僅給失信者帶來了繼續失信以及失信合理的借口，也會導致很多比較誠信的主體逐漸轉變為失信者。政府失信類似于誠信金字塔的基礎開始動搖，其最終可能導致的結果一定是社會整體信用體系的崩潰。政府失信在當今中國所帶來的負面影響可能會更大。因為目前中國正處于建立社會誠信體系的初級階段，社會中失信的現象已經比較普遍，甚至還有不斷蔓延之勢。在這種情形下，社會所需要的是政府帶頭倡導和踐行誠信。如果在此時出現大量政府部門失信的現象，整個社會的誠信體系有可能在短期內崩潰。因此，對政府失信行為決不能掉以輕心。

主持人：在20個被納入失信被執行人名單的縣級及以上政府中，多半失信政府有履行能力卻拒不履行生效法律文書確定的義務，且有的地方政府欠款長達十余年之久。請談談造成政府失信行為的根源在哪？

黎昭：政府失信行為，直接原因是一些地方政府和官員法治觀念淡薄、缺失，產生拒不履行合同義務、拒不執行法院生效判決等失信行為。再往深處想，亦有其制度根源和現實基礎：一是“新官不理舊賬”這一官場惡習。基層政府領導人員更替頻繁，在任官員習慣于將問題留給下任，把本可以了結的事拖著、“賴著”不辦，造成欠債日積月累。二是政府與市場的邊界不明確。在一些地方，政府對市場過度介入，介入本不應該介入的微觀經濟活動領域。三是行政考核機制不健全。目前我國地方政府的業績主要通過經濟指標來衡量，相應的考核、激勵、升遷機制均與此掛鉤。地方官員若想有所作為，必須以各種方式融資、借債以大力發展經濟。四是約束、監督機制不完善。在實踐中，受制于監督職能不明確、司法獨立難等因素，行政監督達不到應有的效果。欣喜的是，中央領導拿出了解決問題的誠意，李克強總理在政府工作報告中明確提出，“政府要帶頭講誠信，決不能隨意改變約定，決不能‘新官不理舊賬’。”財政部等相關部門在地方債、PPP投資等領域也紛紛出臺了相關制度，增強政府誠信。

朱為群：我認為，最重要的根源就是對相關負責人沒有明確的法律問責制度和行政問責制度。此事應扒，引起全國人大和國務院的高度重視，才會有比較明顯的改善。

王叢虎：應該說，造成這些政府拒不履行生效法律文書的原因是多方面的，但歸納起來，不外乎以下幾方面：第一，一些政府及其主要領導人對于法律的藐視，以及長期以來傲慢。我國法治政府、法治社會、法治中國一體化建設相比較而言起步較晚，再加之長期以來的政府權力過大，一些政府部門及其主要領導人總是居高臨下、唯我獨尊，以權壓人的局面并沒有根本性改變。第二，一些政府及其主要領導人對法律的無知無畏。所謂“無知者無畏”，正是一些主要領導人的法律知識和法律意識的淡薄，從不把法律或者人民法院放在眼里，將生效的法律文書更不當回事。第三，一些法院或其主要領導人表里不一、明暗兩道。一些人民法院及其主要領導人并沒有忠實履行人民賦予的神圣的司法權，表面上走走法律程序，而暗地里和各級政府相互串通，敷衍了事，糊弄過關。第四，一些權力機關監督流于形式。人民代表大會是權力機關，也是監督機關。只有權力機關認真履職，才能對一些不誠信政府、不履職的法院進行實質的監督和制約。

翟繼光：政府失信往往不是簡單的道德問題和主觀認識問題，而是背后有著比較復雜的利益關系和人事調動關系。前任領導欠的債，后任領導不認的情形比較多。還有一些涉及債權人與債務人之間的糾紛，政府對相關法院判決不滿意，導致其拒絕執行法院判決。當然，無論是哪種情形，其根源都在于失信政府的法治意識和法治觀念不強。總認為法律是管老百姓的，政府可以享有超越法律的特權。失信政府拒絕履行生效法律文書往往都是“一把手”的決定，因此，失信政府“一把手”的法治意識和法治觀念是有必要進一步提高的。很多政府部門的“一把手”都缺乏基本的法律知識與法律意識，很有必要對他們開展系統性的法律教育。

根治“老賴”，恢復信譽是關鍵

主持人：“一處失信，處處受限。”針對政府部門和公職人員失信行為，江西省高級人民法院和湖北省政府紛紛出臺了相應的整治措施。如何評價這些舉措？

黎昭：加強政務誠信建設，是提升政府公信力的有效措施。一個恪守誠信的政府，越容易取得人民群眾的信任，其制定、執行和維護社會制度時面臨的干擾和阻力也會減少許多，政務目標更容易實現。作為社會信用體系建設的關鍵和重要基礎，推進政務誠信建設，提升政府公信力，要求政府說話辦事都要“言必信，行必果”，只有政府帶頭講誠信、說實話、辦實事，認真負責，才會在全社會營造出誠信之風，進而促進整個社會信用體系建設發展。

重視公職人員信用記錄，建立健全政務失信記錄，將政務失信與公務員錄用提拔結合，實行公務員招錄信用審查制度。這些都有利于促進公職人員重視自己的信用記錄。中國自古“以吏為師”，政府機關及其工作人員重視自己的誠信，將會在社會民眾中起到重要的示范和引領作用。

王叢虎：從實際情況看，針對政府部門和公職人員的失信行為，行使司法權的人民法院的制裁是最有效的途徑之一。所以，江西和湖北紛紛出臺相應措施值得肯定和贊譽。但是，也應該看到，政府機關及其工作人員這樣大面積的不誠信行為僅僅靠司法機關的失信懲戒是遠遠不夠的，還需要多措并舉，尤其需要紀檢監察部門的監督檢查。

翟繼光：首先應當看到這些整治措施的宣示效果要遠大于其實際效果。如果不采取直接強制執行的措施，僅僅是對失信政府負責人采取一些限制高消費的措施意義并不是很大。很難因此就解決失信政府拒絕履行生效法律文書的問題。其次，應當看到這些舉措所帶來的社會影響很大，對失信政府造成的輿論壓力以及上級政府的問責等都會間接促使失信政府盡快履行生效法律文書。最后，應該看到這些措施背后所體現出的法治含義。本來對于失信政府完全可以通過行政手段來解決問題，但法院卻通過將其與普通公民一起列入失信名單的方式來解決，這就是法治思維。因此，即使這些舉措的實際效果并不佳，但其對法治建設的推動意義仍值得肯定。

主持人：目前對于政府部門失信行為主要依靠社會輿論壓力，對其主要領導和負責人采取限制消費措施。這些約束機制對于部分失信行為固然有一定影響，但仍屬于比較輕的處罰方式。在全面依法治國背景下，如何從根本上治理政府“老賴”？

黎昭：地方政府欠債，不僅是一個經濟問題，更是一個政治問題，要從根本上治理政府“老賴”，我認為有以下幾個方面：一是要加強政務誠信建設，強化意識形態教育。正確的理念引導正確的行為，要重視政府及其工作人員的意識形態教育，樹立正確的政績觀，決不能隨意改變約定，決不能“新官不理舊賬”，特別是地方政府債務。要從根本上認識到政務誠信的重要性，特別是各級領導干部要帶頭講誠信，說實話，辦實事。二是要加強法治政府建設，健全行政責任監督體系。既要從法律層面建立健全行政權力運行制約和監督體系，又要保證廣大人民群眾有效參與到政府治理中來，使人大監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督等制度協調配合、形成合力，為行政權力設定邊界，做到習近平主席說的“有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”。三是要加快轉變政府職能，明確政府與市場的邊界，減少政府對市場的過度介入，將重心放在引導市場走向、培育市場體系、加強市場監管、營造良好的市場環境和制度環境上來。

王叢虎：依法治國從某種程度上就是要依法治權、依法治吏。只有公權力機關和工作人員遵紀守法、誠實信用，才能垂范全國人民。為此，根本治理政府“老賴”行為，第一，要“狠、準、穩”。簡單地說，就是對這些政府“老賴”要嚴懲、準確制裁、持續高壓，并且和查處腐敗行為相結合。第二，要多措并舉，編制起治理“老賴”的網絡。具體說來，就是法院、檢察院、紀檢監察、上級政府、本級人大等不同領域的監督機關忠實履職，嚴懲不貸，形成包圍政府“老賴”的天羅地網。第三，加強法治教育，營造遵紀守法的良好社會氛圍。法治是一種文化氛圍，沒有一個良好的法治氛圍，也就沒有持續的遵紀守法的社會風尚。為此，加強教育和守法意識的養成是一項持續不斷的工程。

翟繼光：拒絕履行生效法律文書是很嚴重的違法行為，甚至可以構成犯罪，對此，我國相關法律有明確規定。因此，根治政府“老賴”的關鍵很簡單，就是嚴格執法。如根據《民事訴訟法》第242條的規定，被執行人未按執行通知履行法律文書確定的義務，人民法院有權向有關單位查詢被執行人的存款、債券、股票、基金份額等財產情況。人民法院有權根據不同情形扣押、凍結、劃撥、變價被執行人的財產。根據第255條的規定，被執行人不履行法律文書確定的義務的，人民法院可以對其采取或者通知有關單位協助采取限制出境，在征信系統記錄、通過媒體公布不履行義務信息以及法律規定的其他措施。根據《行政訴訟法》第96條的規定，行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，人民法院可以采取下列措施：（1）對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥；（2）在規定期限內不履行的，從期滿之日起，對該行政機關負責人按日處五十元至一百元的罰款；（3）將行政機關拒絕履行的情況予以公告；（4）向監察機關或者該行政機關的上一級行政機關提出司法建議。接受司法建議的機關，根據有關規定進行處理，并將處理情況告知人民法院；（5）拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留；情節嚴重，構成犯罪的，依法追究刑事責任。根據《刑法》第313條的規定，對人民法院的判決、裁定有能力執行而拒不執行，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。單位犯該罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照上述規定處罰。因此，法院如果能夠嚴格執法，對失信政府的主要負責人采取拘留甚至判刑的處罰，完全可以消滅政府失信的現象。

主持人：失信易，塑信難。政府一旦成為“老賴”失信于民，直接損害了政府的公信力，將產生極壞的社會影響。在治理政府失信行為中，不能一罰了之，恢復政府信譽是關鍵。對于被納入失信被執行人名單的政府，如何重塑政府公信力？

黎昭：對于失信政府，要重塑政府公信力：一是要加快轉變政府職能，明確政府與市場的邊界，變“無限政府”為“有限政府”，減少政府對微觀經濟活動的干預，更好地發揮市場配置資源的基礎性作用。二是要建立健全科學民主的決策機制，保證權力運行公開透明。積極推進行政權力運行程序化和透明化，確保行政機關和公務員嚴格依法行政。逐步擴大行政決策公開的領域和范圍，推進行政決策過程和結果公開，增強涉及群眾利益政策制定透明度和公眾參與度。三是要加強廉潔政府和誠信政府建設。堅持用制度管權、用制度管人、用制度管事。深入推進反腐倡廉制度建設，加大改革創新力度，進一步從源頭上防治腐敗。加強誠信政府建設，帶頭講誠信，提升政府公信力，爭取群眾的支持。

王叢虎：有失信的政府，必然有失信政府的主要責任人。除了把失信政府納入失信名單外，最為關鍵是查找原因，找出導致失信的決策人和責任人，并對其進行依法處理，同時要公示于眾。古人云：一朝天子一朝臣。只有從人事上，特別是主要領導人上解決了不守法、不誠信的問題，才能重新找回社會對其的重新認識。除此之外，政府必須拿出積極的行動，并構建一個完全公開透明的政府，才能逐步找回人民的信任。

翟繼光：重塑失信政府的公信力需要用猛藥，不然效果不會明顯。讓政府失信成為“老賴”是很嚴重的失職行為，因此，該政府部門的“一把手”以及直接負責人均應當引咎辭職或者被相關機關予以免職。除此以外，失信政府部門的上級政府也應汲取教訓，不定期督促其所屬各部門嚴格履行生效法律文書，杜絕再次出現失信政府的現象。整個政府系統，從國務院到各級地方政府都應當嚴厲處罰政府失信的行為，并承諾對政府失信行為“零容忍”，出現一個免職一個。各級政府如能有如此堅定的決心來治理政府失信行為，相信政府的公信力會很快予以重塑。■

（本欄目責任編輯：尹情）