日本政府預算公開制度的經驗與啟示

●楊 華

日本政府預算公開制度的經驗與啟示

●楊 華

早在20世紀80年代初，日本就將 “信息公開”、“提高透明度”等作為推進行政改革、實現民主行政的主要手段。2010年以來，日本進一步強化了對政府預算信息的公開力度。本文從政府預算公開的發展歷程、法律依據及目標定位，預決算公開的范圍與內容，預算公開的責任機構及公開方式、途徑與對話機制，預算信息公開的分類幾個方面就日本政府預算信息公開制度做了總括性介紹。同時，結合日本相關經驗和做法，就今后完善我國預算公開制度提出幾點看法。

預算信息公開 責任機構對話機制

一、日本政府預算信息公開制度概況

（一）預算公開的發展歷程

20世紀80年代初期，日本推進了行政體制改革，提出“行政信息的公開是提高對政府信賴的手段”。此后，日本政府將“信息公開”、“提高透明度”作為行政改革、提高行政效率的主要內容。1994年10月1日起實施的 《行政手續法》則將“透明度”明確定義為：在行政決策方面，其決策內容及過程應向國民公開，獲得國民的理解。

20世紀90年代后期，日本的財政赤字迅速擴大。財政結構性改革成為日本行政改革的重點。借鑒英國、美國、新西蘭等國1980年代后期以來新公共管理運動的改革經驗，以及重建財政過程中的具體舉措，日本開始推進財政結構性改革，并著力提升預算、財政信息的透明度。2001年在對中央省廳改革中，大藏省改名為財務省，并在內閣府內設置了“經濟財政咨詢會議”。這一改革使得預算編制由過去的財務省主導轉向內閣主導。2003年，經濟財政咨詢會議①發布《關于經濟財政運營與結構改革的基本方針2003》提出：在推進財政結構改革方面，改善預算質量、提高預算透明度至關重要。為此，需要對財政政策目標的設定、稅收使用達到怎樣的效果等進行嚴格的事后評價，預算編制過程中負有向國民說明的責任。為此，提出了推進預算編制過程改革，構建并確立“宣言——執行——評價”的新的預算編制過程。所謂“宣言”階段是指將政策目標以國民容易了解的形式明確公布；“執行”階段是指為了實現政策目標，應有效利用預算、彈性執行；“評價”階段是指應就目標達成情況做嚴格評價。為了實現政策目標并提高預算執行的效率，預算執行及其事后評價應反映在今后的預算編制中。具體措施包括：探索有關事前、事后評價的科學方法，各省廳應進一步強化使用ABC（行動標準原價計算）等成本管理方法。在提高透明度方面，應推動公共會計制度改革，引入適用于民間企業的權責發生制會計制度。

為強化預決算執行信息的公開，2010年以來，日本政府開始出臺專門文件加以規范。內閣官房（相當于國務院辦公廳）發布了《關于充實預算執行信息公開的指南》，要求政府各行政機關在預算編制和執行時，應站在納稅人的角度，保證預算編制的透明性和效率，強化有關預算執行的信息公開，保證兩個重點，便于國民監督可能存在的浪費，從而最終改善政府行政管理。2013年6月28日內閣決議案 《為提高行政透明度的預算執行》，專門針對政府部門提高預算透明度、加大信息公開力度等做出了詳細規定和要求。

（二）預算公開的法律依據及目標定位

在日本，除《財政法》、《地方交付稅法》等財政法規中就預決算信息公開做出規定外，作為政務信息的重要構成、組成部分，財政、預算信息的公開也受《信息公開法》等法律法規的約束和規范。

1、法律依據。其一，財政相關法規。如《財政法》第46條規定：內閣在預算成立后應立即將預算、上上年度收支決算及公債、借款、國有資產現存總額及其他財政相關的一般事項，使用印刷、講演或其他適當方法向國民報告。此外，內閣在每個季度都須向國會及國民報告預算使用狀況、國庫及其他財政狀況。《地方交付稅法》第7條規定：每年度，內閣必須整理記載反映下一年度地方財政收支總額預計額的相關資料，提交國會并向一般大眾公開。其中，地方財政收入總額預計額應包括以下細目內容：①各稅目的課稅標準金額、稅率、調查確定預計額及征收預計額；②使用收費及程序費；③發債額；④國庫支出金（類似我國的專項轉移支付—作者注）；⑤雜項收入。地方財政支出總額預計額應包括以下細目內容：①各項支出的總額及對上年度的增加額；②國庫支出金配套經費總額；③地方債利息及本金償還金額。

其二，信息公開相關法規。財政信息作為政務信息的重要組成部分，財政、預算信息的公開也受《信息公開法》等法律法規的約束和規范。2001年4月1日起實行的《關于行政機關持有信息公開的法律》（簡稱《信息公開法》）規定：無論何人（包括非日本國籍在日本居住者及國外人士），都可向財務省申請公開行政文件和信息。申請人按照一定行政程序提出所申請公開的行政信息和文件，在不違反非公開信息規定的前提下，各部門原則上必須提供。財務省應盡力完成各種行政活動的說明責任，努力推進公正、民主的政府行政。財務省除設立申請公開權制度之外，應通過文件閱覽窗口或電子政府窗口向申請人提供更為便捷的閱覽信息平臺。

2002年10月1日起實行的 《獨立行政法人持有信息公開的法律》規定：任何人（包括非日本國籍在日本居住者及國外人士），都可向獨立行政法人等申請公開其所保有的法人文書。除法律規定的“不公開文書”外，對于申請人提出的信息公開申請，獨立行政法人等都需提供相應的法人文書。這里的法人文書是指：獨立行政法人等的工作人員職務上編制或獲得的文書、圖片或電子記錄等，而且是作為組織使用和保有的信息、資料等。但不包括：官方公報、白皮書、報紙、雜志、書籍等其他針對不特定多數人以銷售為目的的發行物；根據《公文書等管理法》而保存的特定歷史公文書等；在根據行政法令設定的博物館或其他設施中保管的特定歷史或文化資料，或者具有學術研究價值的資料等。

其三，預算信息公開的專門法規。為強化預決算執行信息的公開，2010年內閣官房國家戰略室發布了 《關于充實預算執行信息公開的指南》。該方針提出在信息公開時，必須保證兩個重點：一是不能為公開而公開，要保證公開對財政支出透明化和效率提高有益的信息，并采取國民便于檢索的形式公開；二是中央政府各行政機構在消除重復信息的前提下，應盡可能提高公開信息閱覽和檢索的方便。各省廳應以該指南為最低標準執行，致力于財政信息的公開。該指南要求在總務省的指導下，中央政府部門構建統一的政府綜合電子窗口e-Gov和政府統計信息公開窗口e-Stat，以強化政府公開信息查閱的路徑。

2013年6月28日內閣決議案 《為提高行政透明度的預算執行》規定：政府各省廳應統一就預算執行等信息公布，使外部查證和積極利用相關信息成為可能。在提高預算執行等效率的同時，提高對行政的信賴。該決議案就預算概要、預算執行等信息的公布、公布方式等做出了規定。該決議案規定：中央預算經國會決議通過后，財務省應公布預算概要。各省廳應公布各自的預算概要。預算執行等信息，應從公共事業事項（包括直接管轄事業、補充事業、公共事業和其他事業）、補助金事項、委托調查費事項、其他項目事項等幾個方面加以公布。如，關于公共事業事項中的直接管轄事業②，要求各省廳在年度預算概算決定后或實施計劃得到認可后，應及時就該年度準備實施的直接管轄事項、補充事業項目③公布。包括：實施都道府縣名、事業名、全部事業費、費用收益比等④。對于連續事業項目（跨年度），如內容發生變更，應公布變更內容及變更事由；補助金事項，各省廳在決定交付補助金時，每季度末45天內發布一次相關信息。包括：事業名、補助金等的交付單位名、決定交付金額、支出的原預算劃分、支出的原項目名稱、有關補助金等交付決定的支出負擔行為或決定日期等。關于公布方法、公布視線等，該決議案要求：各省廳除了在網站上公布外，應設計一元化的端口。如果地方分支機構（部局）網站等公布時，應與端口相連接。數據等資料，應盡可能不用PDF形式，而使用Excel等可以編輯的形式公布；總務省在其電子政府綜合窗口（e-Gov），財務省在其網站，應發布并鏈接各省廳公布的上述相關信息。各省廳公布的事項，應登載至少5年 （從公布之日第二天算起）。

其四，地方政府相關法規。總體來看，在信息公開方面，日本地方政府較中央先行。這與日本地方分權化改革的推進有著必然的聯系。日本國家層面的《信息公開法》制定于1992年。而早在1982年山形縣的金山町、1983年神奈川縣和埼玉縣就出臺了關于信息公開程序的條例。此后，各地紛紛出臺相關規定。目前，全國47個都道府縣、幾乎所有的市町村、特別區、廣域聯合區域、一部分事務組合都出臺了相應的條例或規定，就信息公開執行機構、議會、公安委員會、警察本部等的信息公開程序做出了規定。從內容上來看，各地的《信息公開條例》等的內容及構成與《信息公開法》基本一致。當然，也有不乏類似逗子市專門出臺 “信息公開審查委員制度”的超前規定。關于預算信息公開，大部分地方政府依據《關于充實預算執行信息公開的指南》、《為提高行政透明度的預算執行》執行。部分地方政府另在其財政相關法規中就預算信息公開做出相應規定。如，《大阪府財政運營基本條例》（大阪府條例第136號，2011年12月28日），就確保財政運營規律性、計劃性、透明度等做出了規定。該條例第四章專門就確保財政運營透明度、有關財政風險信息的把握和明確、預算編制過程的公開、財務報表的制作和公開等做了明確規定。如，關于財政基本信息公開方面，要求每年6月和12月公布府的財政概況。每年6月份公布的財政概況中，應包括上年度10月份至本年度3月份的財政收支相關事項以及財政動向、知事的財政政策方針等。具體公開事項應包括：一是財政收支預算的執行情況；二是府民的負擔狀況；三是財產、府政府負債以及臨時借款余額；四是公營企業的業務狀況；五是知事認為有必要公布的事項。

2、預算公開的目標定位。從《信息公開法》以及財政法規等相關規定來看,日本預算公開的目標定位包括：公共受托責任、服務財政管理的需要、利于加強社會監督等。

其一，公共受托責任。在日本，為了使行政運營更加高效率、合理化，將政府部門（包括地方公共團體、特別區、地方公共團體組合等）的部分事務管理及執行權委托給其他政府部門或地方公共團體執行。受托關系包括市町村、都道府縣之間以及地方公共團體之間等。受托政府部門或地方公共團體在管理和執行委托事務時，與自身管理和執行該事務擁有相同效力，承擔受托事務的法律責任。而委托方則同時失去該事務的管理和執行權限。委托方應將受托事務所需經費（受托經費）納入預算，并根據約定交付給受托方。

其二，服務財政管理需要。在日本，預算公開的一個重要目標是實現財政運營的健全化，強化財政管理。

相關法律要求預算公開內容應涉及對預算支出的連續性公開、對預算執行決策以及預算支出目的等信息的公開。對預算支出的連續性公開，主要目標是發現并防止在公共事業、公用經費調配、補助金交付等預算執行中存在的非效率、不透明等問題，以提高財政運營效率和管理水平。對預算執行決策以及預算支出目的等信息的公開，主要目標是通過社會監督，使財政執行更有效率。相關法律要求，各省廳應就所轄區域、組織的預算收支情況，按項、目等類別公布其支出明細。各省廳應及時、定期、連續性地公開、更新其信息，至少應每季度公開、更新一次。

其三，利于加強社會監督。在預算編制階段，具體向哪些群體分配預算，預算支出的具體目的等，是很難做出事先規劃的。而在預算執行階段，如果國會、財政部門、國民的監督不到位，就很容易出現浪費等現象。為此，2009年以來，日本內閣官房先后發布了 《有關公益法人預算支出的公開》、《對于事務性事業的重新審視》等文件，特別強調對預算支出目的等信息的公開，旨在進一步強化事后監督，從而有利于發現經費是否存在浪費和不公正等問題。事后監督則進一步反饋于預算編制和執行過程，將有利于提高財政運營的整體效率。

（三）預決算公開的范圍與內容

1、政府預決算報告。首先，日本政府預決算報告體系構成全面。根據《財政法》第14條規定：所有財政收支都必須列入預算。第17條規定：相關政府部門（眾議院、參議院、最高法院、會計都察院、內閣總理大臣及各省廳大臣）在編制年度預算計劃書時，編制內容應涵蓋所轄范圍內的收入、支出、跨年度經費、滾動費和國庫債務負擔行為等。財務大臣在對上述計劃書進行必要調整的基礎上，編制財政收入、財政支出、跨年度經費、滾動費和國庫債務負擔行為的概算，并提交內閣會議決定。

其次，向國會提交審議的預算報告要求體系完整，資料全面。根據《財政法》第28條規定：向國會提交的預算必須附有以下資料：①財政收入預算明細書；②各省廳預定經費申請書等；③上上年度財政收支決算總計表與純計表、上一年度財政收支決算估算的總計表與純計表、本年度收支預算總計表與純計表；④上上年度末國庫的實際情況、上上年度末及本年度末國庫情況估算等資料;⑤上上年度末國債及借款的實際情況、上一年度末及本年度末余額估計及按年度償還表等資料；⑥上上年度末國有財產余額、上一年度末及本年度末國有財產余額估算等資料；⑦上上年度、上年度及本年度中央政府投資的主要法人的資產、負債、損益等相關資料;⑧國庫債務負擔行為中，支出延至下一年度以后的項目，其截止到上一年度末的支出額或支出額估算、本年度以后的支出預定額資料跨年度項目的整體計劃及其項目施行狀況等相關資料；⑨跨年度經費截止到上上年度末的支出額、截止到上一年度末的支出預計額和本年度以后的預定支出額，以及其相關事業的整體計劃和實施狀況等資料；⑩其他有利于財政狀況與預算內容明晰化的必要資料。

再次，財政收支決算涵蓋內容全面，項目劃分須與預算相統一。根據《財政法》第38條規定:財政收支決算的編制,必須采用與財政收支預算相同的項目劃分,并明確以下各項。一是財政收入：①收入預算額；②已確定征收額（關于未確定征收的收入，在收訖后作為已繳收入調整后的金額）；③已繳收入額；④未繳欠損額；⑤應繳未繳收入額；二是財政支出：①支出預算額；②上年度結轉額；③預備費使用額；④挪用等增減額；⑤轉入下年度的結轉額；⑥未支出額。

2、政府財務報告。日本政府財務報告包括兩大部分。一部分是由各省廳提交的財務報告。包括各省廳所轄機構的一般會計報告和公營企業等的特別會計報告。另一部分為獨立行政法人財務報表。由于獨立行政法人是從事與國家相關事務或事業的法人，其與各省廳存在很大的關聯性，因此組成聯結財務報告。日本政府的財務報表主要包括以下四部分及其附表：①資產負債表，主要顯示會計年度末資產及負債的狀況；②業務費用計算書，主要顯示實施業務所發生的費用；③資產負債差額增減計算書，主要顯示借貸對照表中資產、負債差額增減情況；④分類收支計算書，按類別分類的財政資金流。

3、國有資產特別預算。根據《國有資產法》（1948年）第32條規定：眾議院、參議院、內閣（不包括內閣府）、內閣府、各省廳、最高法院及會計督察院，應按照國有資產的分類、種類建立國有資產臺賬，當其所管或所屬國有資產發生購置、轉移、處置及其他變化時，必須及時計入臺賬。第33條、36條規定：各省廳在每個預算年度末，必須編制年度國有資產增減及存量報告書、無償租賃狀況報告書，并于下一年度7月31日前提交財務大臣。財務大臣在此基礎上編制國有資產增量及存量總核算書、國有資產無償租賃總核算書，于下一年度10月31日前一并報送會計檢查院接受審計。內閣則須提交國會上述報表以及會計檢查院的審計報告接受審議。

（四）預算公開的責任機構、公開方式、公開途徑、公開期限與對話機制

1、預算公開的責任機構 。其一，立法機關。根據日本《憲法》（第60條）規定：預算案首先應向眾議院提出。眾議院在預算審議方面具有優先權。眾議院決議的預算，即便參議院沒有決議，30天后也將自動生效。其中，預算委員會發揮著重要作用。預算委員會作為日本國會（參眾兩院）常設機構之一，主要職責是審議內閣提出的預算案。目前，眾議院預算委員會委員50名，參議院預算委員會委員45名。因預算關系到一國的國政，預算委員會較其他委員會受到更大的關注。

其二，主管部門。在日本，內閣總務省作為中央政府主管地方政府與中央政府事務協調的職能部門，同時還對中央政府《信息公開法》實施負有行政監督權。總務省每年都會對行政機關及獨立行政法人執行信息公開法的情況進行相應調查，調查項目包括：申請信息公開的次數、公開或不公開件數、不公開的理由、申請處理天數、不服行政申訴及訴訟等，調查結果公布在總務省官方網站。

其三，預算單位。內閣官房相關文件《為提高行政透明度的預算執行》、《關于預算執行等信息分布的指南》，就財務省及各省廳在預算信息公開方面做出了詳細要求。涉及預算概要、公共事業事項、補助金等事項、委托調查費事項、其他項目事項、公布方法、好的做法的共有等內容。預算單位一般在此框架下實行。

其四，審計機構。會計檢查院作為日本最高審計機構，對國家收支決算進行審計，向內閣送達年度決算審計報告。其出具的審計報告作為國會審議決算的重要參考資料。年度決算審計報告具有以下特點：一是內容全面。包括審計結果及審計過程介紹兩個方面。審計結果包括：審計確認的決算、審計發現的不當事項、審計要求處理的事項、審計建議、以往年度審計結果的落實情況、向國會及內閣報告的事項、國會要求事項的審計結果、對財務人員懲戒處分要求及檢查認定等。審計過程介紹包括：審計背景、審計方針、審計計劃的制定、審計實施、審計的單位數、賬冊憑證數等。二是提供的信息具體翔實。2014年度決算審計報告全文長達1157頁，提供的各類信息不僅分類清楚，而且非常詳細、具體。如，其中第三章按審計的部門或單位、團體，分別列示存在的不當事項、審計要求處理事項、審計建議、以往年度審計結果落實情況等內容。以財政部存在不當事項的稅收項目為例，審計報告中敘述了稅收的概況、審計目標、稅收征收不足和征收過多的問題、問題發生的原因等。三是方便閱讀。為便于讀者簡明扼要地了解情況，審計報告第一章“審計概要”，對審計結果做了歸納總結。而且，審計報告章節名稱清晰明了，如：審計確認的決算、按被審單位列示的審計結果、向國會和內閣報告的事項、國會要求事項的審計結果、國民高度關注事項的審計狀況、對財務人員懲戒處分的要求及檢查等。條理化且全面的信息，便于各類讀者根據自身需要查閱相關內容。

2、預算公開方式。其一，主動公開。目前，無論是中央政府部門還是地方政府部門，政府官方網站一般都會主動公開相關財政信息。通過對中央政府各機關電子信息資源的整合，2013年起日本設立了電子政府綜合窗口e-Gov。網址為：http://www.e-gov.go.jp/。

表1 日本國稅廳網站公布的“意見箱”受理意見及處理情況 （單位：件）

表2 日本國稅廳的主要改善措施（2013年度）

其二，可申請公開。按照《信息公開法》相關規定，可申請公開的財政信息包括：財務省內部職員工作中使用、后交由行政機構管理的文件、圖紙、電子記錄等。但市場流通的書籍，博物館、公文書館以及類似機構特別管理的、供一般閱覽的史料等除外。

3、預算公開途徑。日本政府部門政務公開的形式多樣。就預算信息公開途徑來看，國會對于預決算的審議（包括中央與地方政府總預算、部門預算等）、 財政大臣的講話、財政決策、財政狀況等重要新聞都會通過新聞發布或財務省、總務省等政府網站刊載形式發布。財務省年度的文件、資料都要送國會圖書館備份。 因此，國會圖書館設有專門的資料室供查閱和復印。此外，財務省還指定國家圖書館、東京大學圖書館等機構保存相關資料以供查閱。

對在上述機構查閱不到的資料，可直接向財務省申請查閱。申請查閱的程序也很簡單。申請人在指定的財政信息公開窗口辦理申請手續或通過電子系統提交申請。申請查閱的財政信息是否可以公開，需經財務省審核。審核和判斷的標準是《對財務省持有之行政信息公開申請的公開決定相關的審查標準》（2001年3月30日公布，財務省訓令第24號）。該審查標準的依據則是《信息公開法》及《個人信息保護法》。當申請人被告知所申請的財政信息不予公開時，可向財務省大臣提起不服申訴，也可直接向法院提起訴訟。

4、公開期限。日本原則上要求各省廳財政信息應隨時公布。根據《關于預算執行等信息分布的指南》要求：各省廳就相關事項的詳細內容應隨時公布。對于“補助金等事項”，要求各省廳每季度末45天內公布一次。對于 “委托調查費事項”，要求各省廳于每季度末72天以內公布；對于“部門經費及職員差旅費”，要求各省廳應每季度匯總支出額，于出納整理期截止后45天內公布。如果季度支出額占當年支出額的比重較上年度增加時，應向國民明確說明理由；對于“租車費”，要求各省廳就每季度的支出情況按預算類別、組織類別匯總，于年度末72天以內公布。相關信息一般要求登載至少5年。

5、對話機制。其一，政府機構網站的問詢答復等。如今，官方網站成為日本政府機構公開信息的主要途徑。基本上每個政府網站都專門設有“意見箱”、“意見、要求”、“商談”等服務窗口，用戶可通過點擊相關鏈接，輸入相關意見、建議內容以及希望提交的部門、個人聯系方式等信息，網站將自動把輸入的信息轉送到相關部門。一般情況下，相關部門受理后，會做出及時處理并予以回復。同時，網站還公布針對國民提出的意見、要求等相應采取的改善措施及處理情況等。為了保護國民的個人權益及信息安全，一些政府機構還采用SSL (Secure Sockets Layer)技術實行密碼化處理。另外，日本很多政府網站專門設有“常見Q&A”等窗口，歸納整理國民相對關心或密切相關的法規、信息、咨詢等內容，方便國民檢索查閱。表1及表2為日本國稅廳網站公布的“意見箱”受理情況及處理情況。

其二，居民參與式預算。參與式預算也稱市民參與型預算，是指地方政府在編制預算時，轄區居民參與到預算決策和編制過程中。戰后，日本雖然實行的是地方自治，但中央政府通過法規規制以及轉移支付等形式對地方加以制約。因此，地方政府自由編制預算的權限相對有限。地方議會雖說是居民的代表，但由于預算編制過程復雜且不完全公開，居民對于預算的關心度較低。上世紀90年代以來，隨著地方分權化改革的推進，日本中央與地方政府的關系從過去的主從關系開始向對等關系轉變。中央政府主導的財政管理體制開始轉向居民自治。在此背景下，一些地方政府開始推行市民參與式預算。主要形式有：詳細公開預算編制過程（包括預算要求額、審定額等內容）；市民委員會參與編制預算議案；部分預算交由所轄區域部門自主決定，用途不做限制；通過納稅人投票的方式，將個人居民稅的1%用于補助NPO組織；預算編制前接受NPO相關提案等。可以說，居民參與式預算是日本預算公開對話機制的有效探索。

（五）預算信息公開的分類

日本政府部門在信息公開方面同時受 《信息公開法》、《獨立行政法人持有信息公開的法律》、《關于個人信息保護的法律》等法律的約束和限定。原則上，政府部門、獨立行政法人等須全面公布其政務信息。同時以列舉的形式就政府部門和獨立行政法人等的“不公開信息”、“部分公開信息”以及“基于公益原因的裁量性公開信息”做出了規定。

總體來看，“不公開信息”大致分為三類：一類是涉及隱私權的個人、法人等信息；二類是涉及國家利益與安全的信息；三類是有損于決策中立性，可能導致誤解或混亂的信息。在此基礎上，一些政府部門出臺有特殊規定。就預算信息公開來看，根據《有關充實預算執行信息公示的指南》規定：如果因信息公示而有可能給行政執行造成影響，各省廳可自行判斷，不公示相關信息。此種情況，應說明不公示的原因。以財務省信息公開為例，財政信息原則上都公開。“不公開信息”由財務省內主管部門負責人依據相關法律做出判斷，對此行政權力的約束由財務省召集的“信息公開和個人信息保護審查委員會”實行。“部分公開信息”主要是指當被申請公開的相關信息中含有“可識別特定個人信息”時，可通過剔除這些信息中能識別姓名、出生年月日及其他特定個人信息的內容，并判斷即使公開也將不會對個人權利和利益產生損害時，剔除上述信息后可公開。“基于公益原因的裁量性公開信息”是指：即使申請公開的政務信息記載有“不公開信息”，如果基于公益必要，可對申請者公開該信息。

二、日本政府預算公開的經驗啟示

（一）健全和完善法律體系，進一步細化“信息”分類，便于實際操作和運用

日本政務公開、預算信息公開是建立在完善的法律體系基礎之上的。日本在規范預算信息公開方面，除了受《信息公開法》、《獨立行政法人持有信息公開的法律》、《關于個人信息保護的法律》等法規的制約和規范外，還出臺有專門的法規。如，《關于充實預算執行信息公開的指南》、《為提高行政透明度的預算執行》以及部分政府部門出臺的有關信息公開的指南、目錄等。同時，部分地方政府在其財政相關法規中專門就預算信息公開做出相應規定。如，《大阪府財政運營基本條例》（大阪府條例第136號，2011年12月28日）。

日本政府信息公開“以公開為原則，以不公開為例外”為基本原則，將政務信息分為“不公開信息”、“部分公開信息”和“基于公益原因的裁量性公開信息”三大類，并針對不同類型的政府機構（包括行政部門、獨立行政法等）在適用三類信息時的標準以列舉的形式做出了原則性規定。同時，也允許部門有一定的自主決定權。規定如果因信息公示而有可能給行政執行造成影響，各省廳可自行判斷，不公示相關信息。但此種情況，應說明不公示的原因。

目前，我國涉及公民知情權的法律僅有《政府信息公開條例》（2008年5月1日起施行）一部，還沒有形成一個有關公民知情權的法律體系。根據該條例規定：我國政府信息劃分為三類，即主動公開的政府信息、依申請公開的政府信息與不予公開的政府信息。其中，關于“不予公開信息”，僅規定涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息不得公開。關于“依申請公開信息”，規定：行政機關認為申請公開的政府信息涉及商業秘密、個人隱私，公開后可能損害第三方合法權益的，應當書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開；行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的，應當予以公開，并將決定公開的政府信息內容和理由書面通知第三方。行政機關對政府信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規和國家有關規定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定。就條例上述內容來看，特別是信息公開的范圍規定顯得過于含糊，信息公開“例外事項”的規定太籠統、不夠細化，缺乏統一規范和標準，不便于實務部門的實踐操作及應用。同時，“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”這一關于獲取信息要求的限制性解釋，很可能導致政府部門不確定地使用這些特殊情況規定。

而作為規范預算信息公開的部門性法規，《財政部政務公開規定》、《財政部機關政府信息公開實施暫行辦法》、《財政部政府信息公開指南》、《財政部政府信息公開目錄》中關于“不予公開信息”的規定與《條例》一致，并未做進一步細化和解釋，而《條例》中關于“不予公開信息”的規定又過于籠統，使得基層財政部門在確定是否可以公開相關預算信息時，往往缺乏判斷標準，對于把握不準的部分信息，只能向上級部門請示，不僅增加了行政成本，也影響了信息公開的效率。因此，今后財政部門有必要修訂上述規章，盡可能明確和細化信息的公開范圍并做必要的列舉，為實際操作和應用提供有效的判斷標準和依據。

（二）國家層面對預算信息公開做統一規范，發揮地方政府和部門的自主能動性

日本地方政府在政務公示、預算信息公開等方面早于中央政府,且表現出較大的主動性。早在國家《信息公開法》出臺前的20世紀80年代，許多地方政府都出臺有相關信息公開的條例。如，山形縣金山町于1982年、神奈川縣和琦玉縣于1983年頒布有《關于信息公開的實施條例》。在《信息公開法》出臺前，地方政府信息公開在制度上與中央政府最大的不同是：地方以政令、條例的形式對信息公開加以制度化規定，而中央政府則是通過法律的形式對國家行政機關進行規定。如今，日本所有的都道府縣都制定了信息公開條例，也制定了執行機關（知事部局）、公安委員會、警察本部長、議會等的信息公開程序。另外，幾乎全部的市町村、特別區、廣域連合、部分事務組合都制定了信息公開條例和規定，以及執行機關和議會信息公開的手續。中央政府信息公開法制定并實施以后，各地方政府信息公開條例的內容幾乎與《信息公開法》相同，但也有個別地方政府，如逗子市制定了獨自條例，設立了信息公開審查委員會制度。

不同部門在推進電子政務、信息公開等方面的進程不盡相同，且預算信息公開的程度和內容存在較大差異，2010年內閣官房國家戰略室發布《有關充實預算執行信息公開的指南》，就預算信息公開的形式、時間、內容等做出了規范性要求。特別就政府采購、公共事業項目的實施、補助金的撥付等預算執行中較為重要的決策信息公開做出了原則性規定。要求各部門在有關經費的信息公開中，應包括向公益法人的支出情況、委托調查費以及出租車費等信息。該指南要求：各省廳以本指南為最低標準，對本部門公示信息進行適當整理、避免重復，盡可能提高信息的一覽性和檢索的便利性。公示信息應定期更新、連續公示（至少每季度一次）。該指南強調：預算信息的公開不是為公開而公開，而是盡量以國民容易獲取的形式，立足于提高財政透明度和效率化的信息公示。各省廳網站公布信息或數據，一般應以PDF、Excel等多種格式公示，便于國民獲取相關信息；同時，提出建設“預算執行信息公示一體化操作系統”，各省廳網站應設計一體化的端口。從各省廳網站主頁可直接鏈接到端口頁面，或者可直接鏈接到有關預算、決算的端口頁面。另外，應在財務省網站及e-Gov（電子政府綜合窗口）設置有關全部省廳預算執行信息的一體化端口。各省廳公示的相關信息，可通過財務省網站鏈接檢索。

總體來看，在日本，預算主管部門（財政部門）、地方與中央事務協調部門（總務部門）等直接涉及預算編制、協調的部門，其預算公開程度高于其他政府職能部門。另外，各省廳對地方相關預算單位發揮著指導性作用，這使得地方在預算信息公開方面得以進一步推進和深入。借鑒日本經驗，今后我國在政務信息、預算信息公開方面應允許地方政府先行先試，總結各地經驗和做法，將便于全國統一和規范。同時，應允許不同政府部門根據自身的業務內容，就部門信息公開給予一定的自主決定權。

（三）在保證國家政務安全的前提下，加強對公民隱私權、商業秘密等保護的立法建設

現代憲政理念賦予了公民獲得政府信息的權利。政府在信息公開方面，不是以行政權力為基礎，而是以保障民眾權利為前提的。因此，各國信息公開法大多是以保護信息公開申請人獲得公共機構信息的權利為宗旨。就日本政務信息公開相關法規中關于豁免公開的規定來看，將涉及國家安全和外交的信息、商業秘密、公民隱私等界定為“不公開信息”。

目前，《中華人民共和國政府信息公開條例》中雖然將個人隱私、商業秘密作為“不公開信息”的內容之一，同時規定公民有復議、訴訟等權益。但由于這些規定很籠統，沒有建立追責機制和賠償機制，使得這一規定不免流于形式。而且，“個人隱私權、商業秘密的保護”是一個涵蓋內容非常寬泛的概念，僅靠《條例》這一行政性法規很難做到并全面落實。因此，今后，我國應盡快制定出臺《個人隱私權保護法》等法規，明確有關個人隱私、商業秘密的內容。同時，應適應新形勢的需要修訂《國家保密法》等法律，科學界定公開與保密的關系。從不同角度規范政府信息公開，形成政府信息公開和公民權利保障的法律規范體系。使對公民隱私權、商業秘密等的保護上升到法律層面，使實務部門有法可依。

（四）有效的監督機制不僅確保了政府信息公開的法治化，同時也為公民提供了有效的監督途徑

盡管信息公開立法的首要目的是在信息的公開與其他社會公共利益保護之間尋求平衡，但不可忽視的是，信息的公開也可能會對特定的權利或利益造成損害，尤其是在涉及商業知識產權、個人隱私時表現得較為明顯。為此，就需要建立起規范政府信息公開裁量權、保障公民正當權益的制度體系。綜觀發達國家，有效的訴訟機制、監督機制是這些國家信息公開法治化的重要基礎。日本設有獨立的“情報公開審查會”，專門處理有關信息公開中的行政不服案件。而“情報公開審查會”成員并不是行政機關內部人員，而是由法官、律師、社會人士、學者等組成，目的在于從獨立第三者的視角來做出判斷。有效的監督機制不僅有力地保障了公民對信息的知情權，同時也為保護公民隱私權和商業秘密等提供了有力的制度保障。

目前我國的《政府信息公開條例》雖然設有保護第三方合法權益的規定（第23條），要求書面征求第三方的意見，第三方不同意公開的，不得公開。對于公民（法人或者其他組織）不依法履行政府信息公開義務或存在侵權行為不服時，可采取向主管部門舉報、依法申請行政復議或行政訴訟。但就具體的申訴、訴訟程序及救濟途徑等并未做進一步規定。同時，也沒有涉及保護第三方權益及其對行政決定不服時的救濟途徑等。另外，我國對政府信息公開工作的監督機關規定為監察機關和上級行政主管部門。但由于就具體的監督職責、調查處理方式、程序等并未做出明確規定，使得監督職能流于形式，不便于實踐操作。因此，今后在我國政府信息公開相關法規體系中，應進一步明確對行政決定不服時的申訴、訴訟等權限的行使程序，明確對第三方權益的保障措施和救濟途徑，包括明確在信息公開過程中，由于行政機關的違法給申請人或第三方造成損失的經濟賠償和責任追究等。從強化外部監督、增強公民自身維權意識、保障公民享有獲取政府信息公開權益等角度出發，促進政府合法、合規履行政務信息公開的義務。同時，今后還應在有關政府信息公開的司法解釋中明確信息公開例外的裁量基準，明確規定“公共利益”和“損害”測試中應考慮和不應考慮的因素。在“公共利益”測試中不僅要反面列舉無涉公共利益的因素，還需正面列舉與公共利益相關的因素。在“損害”測試中，明確“損害”必須在“明顯而且重大可能性”的情況下才可成立。如此，既為政府機關裁量是否公開相關信息提供了指導性準則，又為法院審查相關行政行為是否明顯不當提供了參考依據。■

（作者單位：中央財經大學財政稅務學院）

注釋：

①2001年日本中央省廳改革，在新設的內閣府內設置的機構。

②根據 《關于行政機構政策評價的法律》（2001年法律第86號）實施的公共事業的評價對象。

③同注②。

④對于無法進行費用收益分析的，設定單獨的評價標準。

[1]白景明.為什么要強力推進政府預算公開?[J].中國財政，2016，（21）.

[2]李紅霞.讓政府預算在陽光下運行：預算公開透明的思考[J].財政研究，2011，（01）.

[3]宋健敏.日本：如何讓公眾讀懂政府預算信息[J].團結，2010，（03）.

（本欄目責任編輯：范紅玉）