堅持問題導向 實施全過程監管
——財政部駐湖南專員辦因地制宜強化地方政府債務監管紀實

●通訊員 劉明中

堅持問題導向 實施全過程監管
——財政部駐湖南專員辦因地制宜強化地方政府債務監管紀實

●通訊員 劉明中

7月14日，全國金融工作會議在北京召開，習近平總書記在會議上指出：“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。”會議對地方政府違法違規舉債提出了具體要求，首次明確要“終身問責”，中央嚴控地方政府債務風險的決心不言而喻。

地方政府債務監管是專員辦工作轉型后的重要職責之一。自去年以來，為牢牢守住不發生區域性、系統性風險的底線，按照財政部的要求，財政部駐湖南專員辦大力強化地方政府債務監管，堅持問題導向，構建常態化監管機制，實施全過程監管；同時，舉一反三創新工作方式、方法，嚴肅問責，取得了較好的成效。

約談：“殺一儆百”震懾效果明顯

地方政府債務監管涉及面十分廣泛，找準切入點非常重要。“實踐證明，通過對在監管中發現的違規違紀問題的及時查處，能夠起到‘以儆效尤’式的震懾作用。”湖南專員辦業務一處副處長彭沙講了這樣一個故事：

“2016年9月、2017年2月，湖南專員辦就違規擔保問題約談了湖南某市市、區兩級財政及地方融資平臺公司，取得了較好的效果。”彭沙細述了事情的緣由：2016年9月，該辦在檢查中發現湖南某市一家融資平臺公司利用其30億元的授信額度，于2015年底從某銀行貸款10多億元，并按照該銀行的審貸條件，以該市某區政府（財政）出具委托代建的公函作為擔保條件之一。

當檢查人員就此違規問題向該公司相關負責人核實時，這位負責人說，委托代建實際上是不存在的，只是為了融資需要而請某區政府虛擬的。核查人員向這位負責人指出了這一做法是違規的，該負責人表示盡快整改，立即廢除該委托代建合同。

走訪完平臺公司后，湖南專員辦檢查人員立即約談了出現違規擔保問題的湖南某市下轄的某區財政部門，指出了其違規擔保的嚴重性。約談后，某區財政部門立即和上述平臺公司解除了委托代建協議，平臺公司在當月內歸還了全部的銀行貸款。

為了引起地方財政部門對違規擔保問題的高度重視，湖南專員辦采取了進一步的行動。“今年2月，專員辦就地方政府債務監管檢查中發現的問題正式約談了該市財政局，該局負責人表示要在全市通報，引以為戒。約談的效果非常好。”彭沙評價說。

圍繞重點監管 細化監管政策

“湖南專員辦地方政府債務監管工作，‘一把手’親自抓，直接過問，分管領導具體負責，并制定了翔實的監管制度。事實證明，此舉效果很好。”湖南專員辦業務一處處長劉華表示。

制度先行是做好一切工作的基礎和保障。為此，湖南專員辦精心制訂細則，構建常態監管機制。該辦制訂了《湖南專員辦地方政府債務監管實施細則》，細化債務監管的職責與義務、監管程序、監管重點和工作要求，劃出監管紅線，明確處理原則，將監管模式以制度形式固定下來；還制訂了《湖南專員辦地方政府債務監管操作手冊》，編制工作流程圖，明確業務程序，強化政府債務監管內部風險防控。同時，向監管對象下發《財政部駐湖南專員辦進一步加強專項建設基金違法違規擔保行為監管的函》，以問題為導向，突出對關鍵問題的監管。

“高樹靡陰，獨木不林。”湖南專員辦在監管中十分注重聯動，建立了監管協作體系。該辦深化與湖南省財政廳的聯動，定期共享地方政府債務管理信息系統數據、融資平臺公司基礎數據和債務信息、政府購買服務信息、PPP項目信息等，嘗試開展地方政府債務監管聯合督導。

與此同時，該辦還加強與“一行三局”的聯動，積極開展監管合作，構建涉及地方政府債務信息交換機制，及時通報監管中發現的問題，現已與湖南省銀監局開展過多次融資平臺公司貸款數據交換。同時，推動與金融機構的聯動，邀請工農中建交郵儲等金融機構派人參與該辦組織的專項核查、調研，促使其從監管者的角度去分析和審視當前地方政府融資和平臺公司管理中存在的問題，從市場角度去規范地方政府舉債融資。此外，還注重向湖南省政府的匯報，將監管中發現的問題第一時間上報湖南省政府，以引起地方政府領導的重視。

圍繞重點，實施全過程監管。通過存量債務清理甄別、地方政府融資平臺公司等債務數據統計調查等一系列地方政府債務核查工作，湖南專員辦準確掌握了全省政府債務和地方政府融資平臺公司等的整體情況，摸清了底數。

在此基礎上，該辦每年組織兩到三次專項核查調研、每季度重點跟蹤分析一個點，積極對地方政府債務的“借、用、還”實施全過程監管。

“我的感覺是，這項工作頻率越來越高，人也是越來越累。”彭沙舉例說，今年一季度對債務資金使用的監管，涉及資金達到94%，工作量達到飽和。“感覺時時刻刻都在做這項工作，處里有一半的人力和精力都在做這件事情。財政部不斷有新的政策出臺，我們要不斷學習新的政策。”

而一處主任科員袁鐵芽則依據其在監管實踐中的事實認為，置換債券資金的使用效果有待提高。他認為，在監管中發現的諸如調回、截留置換債券資金的違規問題，值得高度注意，并采取必要的措施。

“我們在核查調查中發現，如公益性資本支出在編制預算時有明顯的違規行為，諸如此類的問題，我認為相關的政策規定應該更加明晰。”袁鐵芽說。

具體分管這項工作的湖南專員辦副專員譚喜宜介紹說，該辦在監管實踐中，對下，嚴監管。對市縣財政、融資平臺公司等，按國家政策嚴格監管，做到流程、資金、項目全覆蓋，涉及全省的每一個區縣，并進行重點抽查。對上，常匯報。對財政部的匯報是題中應有之義。“我們主動向湖南省委、省政府匯報。湖南省委、省政府主要領導連續三年在我辦的核查報告上作了專題批示，大大提高了整改和規范的執行力。”據譚喜宜介紹，該辦每年都有三次大型的專項監管行動，每次都要開展一個月以上，“真正做到了常抓不懈。 ”

同時，圍繞重點、抓關鍵：“舉借”環節重點監管地方政府債務限額和新增限額分配是否合規、地方政府債券發行是否對應到項目、信息披露是否充分、債券收入是否全額列入預算；“使用”環節重點監管債券資金使用是否及時、是否存在挪用或用于經常性支出現象、使用效果是否達到預期；“償還”環節重點監管債務本息是否及時償還、債券本息支出是否全額列入預算、違約信息是否對外披露。

截至目前，該辦已組織實施7次地方政府債務專項核查調研，其中：置換債券資金使用情況核查2次、地方政府違法違規融資擔保或融資平臺公司債務情況核查和調研4次、政府債務管理情況核查1次。

“動員千遍，不如問責一次”，湖南專員辦將問責作為提升監管力度的重要抓手。對發現的問題，在提出處理意見報財政部，由財政部依法進行處理的同時，主動約談市、縣財政部門，督促其整改規范。劉華舉例說，今年初該辦就某市兩例違規擔保問題約談了相關財政部門；同時，責成湖南省財政廳將有關情況在全省財政系統內進行通報，并要求湖南省財政廳按問題金額的一定比例扣減年度新增債券額度，增加違規成本。此外，密切跟蹤高風險地區風險變化，要求高風險地區必須按規定制定風險應急預案，拿出切實可行的風險化解方案。

各方高度重視債務監管問題

“兩年的債務監管實踐，我們認為取得的效果很不錯，查出了一系列普遍性、苗頭性、趨勢性的問題，為進一步完善地方政府債務管理政策提供了第一手資料。”劉華對此舉例介紹道：2016年存在使用地方政府債券資金用于國庫現金管理，金額占當年國庫現金管理總額的69%的問題。個別市縣財政將置換債券資金支出后再從債權人回調用于償還非政府性債務和其他經常性支出，將部分置換債券資金用于平衡財政預算。

各級財政、各部門和金融機構對加強政府債務監管的認識大大增強，促進了地方政府債務管理，有效制止了部分違法違規行為的發生。湖南省財政廳對湖南專員辦在監管中發現的問題高度重視，狠抓整改，同時主動邀請該辦參與湖南省財政廳組織的地方政府債務清理甄別結果重點核查等活動，請該辦在政策口徑等方面提供支持。長沙市本級、常德市本級等地方財政部門，以及國家開發銀行湖南省分行、中國銀行湖南省分行、交通銀行湖南省分行等金融機構主動上門咨詢棚改項目政府購買服務融資等金融熱點的政策口徑；通過提供政策咨詢有效制止了有關市縣財政部門與國家開發銀行簽訂三方協議，承諾將棚改項目政府購買服務支出列入預算的變相擔保行為。

在談到下一步的監管重點時，湖南專員辦專員肖翔表示，該辦將主要抓好以下四個方面的監管：

一是新增地方政府債券資金的分配和使用。二是高風險地區風險預警和提示：即將地方債務風險預警與地方財政運行風險分析有機結合起來，同時，對高風險地區進行跟蹤分析，督促采取有效措施降低風險。三是地方政府違法違規融資擔保行為。加強問責，即時約談，推動監管成果與新增債券額度分配等掛鉤，提高違規成本。四是將或有債務和非政府性債務變更為政府債務，重點監管變更程序是否合規，是否經過省政府批準同意等。

潮平兩岸闊,風正一帆懸。對于地方政府債務監管問題，中央已做出明確指示，財政部也密集出臺政策舉措，堅決制止違法違規舉債行為，并多次公開通報了對地方政府違規舉債的處理結果。且已會同有關部門，建立地方政府債務常態化監督機制，為地方債扎緊制度籠子，地方債的發行、使用和償還，隨著有關制度的建立和完善，路徑已漸清晰。■

（本欄目責任編輯：范紅玉）