礦業權檔案管理現狀及對策研究

楊玲+許書平+吳玉龍+宋元

摘要：本文從礦業權檔案管理的現狀出發，就其存在的礦業權文件歸檔工作進展緩慢、礦業權檔案保管工作有待提升、查詢利用不便等問題，提出加快完善檔案歸檔類目表及分類，實現檔案管理規范化；加快基礎設施建設，改善檔案保管條件；推進數字檔案館互聯互通，促進檔案資源共享等對策。

關鍵詞：礦業權檔案檔案管理檔案工作

2014年，國務院辦公廳、中央辦公廳聯合下發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，明確要求“各單位檔案機構要認真履行職責，建立健全文件材料歸檔制度”。礦業權檔案是依法行政和維護礦業權合法權益的重要憑證資料，作為國土資源檔案的重要門類之一，在新形勢下，更要順應時代要求，建立現代化的礦業權檔案管理制度，以實現礦業權檔案管理工作的標準化、規范化、科學化。

一、礦業權檔案管理現狀

（一）礦業權文件立卷歸檔工作步入正軌

國土資源部礦業權檔案歸檔管理工作可分為四個階段：一是1998年至2004年的探索期，它為建立礦業權立卷歸檔管理制度奠定基礎；二是2005年至2012年的實踐期，主要表現為執行礦業權立卷歸檔管理制度；三是2013年至2014年的攻堅期，體現為集中精力完成礦業權文件立卷歸檔工作；四是2015年以后，礦業權文件歸檔工作步入日常化管理軌道。值得一提的是，2005年，國土資源部聯合國家檔案局下發了《關于發布<礦業權檔案立卷歸檔規范>行業標準的通知》（國土資發〔2005〕69號）。它主要明確了國土資源礦業權文件的歸檔、保管和利用的責任主體，要求國土資源礦業權登記管理部門對礦業權建立、監督、變更、注銷管理工作中，直接形成的、具有保存價值的文字、圖標、聲像、電子文件等進行收集、整理和立卷，以確保國土資源礦業權檔案的完整性、準確性。截至2016年，共完成15000余件礦業權文件和相關材料的歸檔整理工作。

（二）礦業權檔案信息化水平逐步提高

依據《數字檔案室建設指南》及相關標準規范，結合國土資源檔案管理實際情況，建設了國土資源數字檔案管理信息系統，并把礦業權檔案納入數字檔案管理系統中。目前，已經實現了礦業權業務審批系統與國土資源數字檔案管理信息系統的對接，能夠做到電子文件的實時歸檔，審批一件，歸檔一件。

（三）礦業權檔案公開利用數量呈增長趨勢

2013年以來，查閱礦業權檔案的數量呈爆炸性增長趨勢，兩年多共查閱礦業權檔案1000余件。查閱者涉及審計、紀委、巡視組、公安、檢察院、法院等單位。具體而言，一是2013年5月至2013年底，審計署對國土資源部開展礦產資源專項審計期間，查閱礦業權檔案數量多達幾百件；二是紀委、公檢法等單位在查辦案件時，查閱礦業權檔案數量多達幾百件；三是中央巡視組2013年底巡視國土資源部時，為了解掌握礦產資源管理相關工作，查閱礦業權檔案上百件；四是審計署自2013年以來連續三年對全國20個?。▍^、市）開展礦產資源專項審計的過程中，涉及國土資源部審批登記發證的礦業權項目時，查閱礦業權檔案數十件。

二、礦業權檔案管理存在的主要問題

（一）礦業權文件歸檔工作進展緩慢

礦業權文件立卷歸檔相關規定受限因素較多，且滯后管理實際，嚴重影響礦業權檔案管理的工作快速開展。一是雖然2005年發布了《礦業權檔案立卷歸檔規范》，但是由于受各方面因素的限制，例如重視程度不夠、保障程度不足、歸檔人員不固定和缺乏系統專業培訓、支撐力量缺失、硬件條件簡陋、歸檔管理制度不健全等多種原因，礦業權文件歸檔管理制度未能夠得到有效執行，嚴重影響著礦業權檔案管理工作的更好開展。二是自2005年以來，礦業權審批內容、審批程序、方式等均發生了較大變化，礦業權申請材料和審批過程中形成的審批文件也隨之發生較大變化，如探礦權、采礦權價款評估從確認改為備案制，外商投資企業申請勘查不再需批準等；按照陽光行政要求，實行礦業權受理公示和結果公開制度，形成公示公開信息材料；建立礦業權有形市場，礦業權轉讓一律需要進場交易，增加了交易機構鑒證書的要件等等。上述變化直接影響到礦業權檔案的立卷歸檔。例如，在進行礦業權檔案立卷歸檔時，需要歸檔的文件與《礦業權檔案立卷歸檔規范》規定的歸檔文件有較大出入的情況時有發生。

（二）礦業權檔案保管工作有待提升

2005年以前，國土資源部地質勘查司和礦產開發管理司在對礦業權文件歸檔時，各自參考其他專業文件立卷歸檔要求，未能及時向檔案管理部門正式移交，形成了大量探礦權、采礦權檔案資料的積壓，且分散堆積在各自的辦公場所內。加上礦業權文件立卷歸檔整理時，曾在賓館、中國地質大學圖書館、國土資源部其他下屬事業單位等多個地方臨時租借辦公用房，這些場地既沒有安裝防火、防盜、防水設施，更沒有安裝防潮、防塵、防鼠、防光、防蟲措施，存在巨大的安全隱患。2005年以后，雖然礦業權檔案由部檔案室統一管理，但是檔案庫房嚴重脹庫的情況仍較為突出。

（三）礦業權檔案查詢利用不便

目前，礦業權文件按年度歸檔，即分年度、分礦業權將礦業權文件進行歸檔，這樣的歸檔方式操作簡單，但是沒有較好地體現出礦業權檔案及相關檔案之間的關聯性，利用起來較為不便。例如，探礦權需要經歷新立、延續、保留、注銷等審批環節，有些還要經歷變更審批；采礦權需要經歷劃定礦區范圍批復、采礦權新立，有些還要經歷延續、變更、注銷等審批環節。每次審批都會形成一個新的礦業權檔案，這些新形成的礦業權文件的歸檔是按年度分別存放的。而在礦業權檔案實際管理中，調取檔案查閱、統計分析、利用時，常常涉及礦業權從探礦權新立后的所有全部審批檔案資料，這樣勢必造成利用上的不便。

三、礦業權檔案管理的建議

（一）完善礦業權文件歸檔范圍及檔案分類，實現礦業權檔案管理規范化

一是修改完善礦業權文件歸檔范圍。根據礦業權審批登記管理工作實際，需要重新制定新的礦業權文件歸檔范圍。同時，對于一些礦業權審批過程中，因審批工作需要，形成的歸檔范圍以外的文件材料，在歸檔時要做好鑒定工作，對有價值的文件材料的要歸檔保存，確保做到應歸盡歸；對沒有價值的文件材料，要按銷毀程序進行處理。二是修改完善礦業權檔案分類方案。建議將原來的探礦權管理類、采礦權管理類和礦產資源儲量管理類等三大類，調整為探礦權管理類、采礦權管理類兩大類；將探礦權管理類中的探礦權新立管理類、變更管理類、監督管理類和注銷管理類等四小類，調整為探礦權新立管理類、延續管理類、變更管理類、保留管理類、試采管理類和注銷管理類等六小類；將采礦權管理類中的采礦權新立管理類、變更管理類、監督管理類和注銷管類四小類，調整為采礦權新立管理類、延續管理類、變更管理類和注銷管理類等四小類。使礦業權檔案管理更加科學規范、檔案利用更加便捷高效。

（二）加快基礎設施建設，改善檔案保管條件

為最大限度地延長礦業權檔案壽命，既要防止人為損毀，又要防止自然損毀。因此，除要求礦業權檔案管理人員提高檔案保護技術專業技能、提高科學管理水平外，改善檔案庫房、裝具及保管保護的設備設施等也是極為重要的。對新建礦業權檔案館來說，要嚴格按照《檔案館建設標準》《檔案館建筑設計規范》要求，把檔案館建成面積達標、設施完善、功能齊全、安全保密、服務便捷的檔案保管基地、檔案利用中心、電子文件備份中心。在日常管理中，做好檔案管理防塵、防火、防盜、防潮、防高溫、防陽光、防蛀、防腐等工作，防止檔案的破損、褪色、霉變和散失，確保檔案的完整和安全。

（三）推進檔案信息化進程，促進檔案資源共享

按照《數字檔案室建設指南》的要求，基于“國土資源云”提出的系統架構要求，建立國土資源數字檔案室，實現檔案應用及服務的統一部署與管理、統一分發與監控，并通過“云服務”的模式對外提供服務。即采用“應用一級部署，系統分級管理，三網絡服務”的模式，將國土資源部數字檔案室系統部署在部機關涉密內網，并通過國土資源涉密傳輸網絡接入各派出土地督察局、地調局及部屬事業單位，同時利用國土資源部門戶網站，向社會公眾提供檔案查詢服務。此外，針對由于礦業權檔案及相關檔案缺乏關聯性導致的利用不便問題，2015年通過數字檔案室建設整合了檔案資源，將每個礦業權歷次辦理審批登記的檔案資料進行相互關聯，只需搜索到該礦業權任何一次審批登記檔案資料，在其關聯檔案資料中，就可以從礦業權歸檔系統中快速便捷地查閱該礦業權歷次辦理審批登記的所有檔案資料，全面了解該礦業權歷史演變過程，而不需專程到原登記管理機關借閱檔案資料，并且較好地解決了目前普遍存在的探礦權與采礦權因審批登記管理機關不一致，礦業權檔案資料難以共享的問題。

*本文為“國土資源部國土資源戰略研究重點實驗室資助成果”資助（項目編號：KFS201704）的研究成果。endprint