堅持依法保護環(huán)境的思考

朱娟

法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，堅持依法保護環(huán)境，既是依法治國的必然要求，也是環(huán)境保護工作的基本方向，法治是推進環(huán)境治理的基本方式，要充分發(fā)揮法律保障機制在環(huán)境保護中的積極作用。

一、當前依法保護環(huán)境存在的主要問題

（一）環(huán)境保護的法律體系不健全

我國環(huán)境立法初步形成了以《環(huán)境保護法》為主體的法律法規(guī)體系，把環(huán)境保護納入了制度化、規(guī)范化的軌道，但我國環(huán)境保護法律體系還不夠完備，環(huán)境保護某些重點領域立法空白，資源保護缺失，程序性立法偏少，環(huán)境處罰等方面沒有明確的程序性規(guī)制，填補法律空白仍將是環(huán)境立法的首要任務。有些重要的環(huán)境單行法規(guī)缺乏配套的實施細則，法律條文過于原則化，抽象化，對法律責任規(guī)定得過于籠統，導致環(huán)境保護執(zhí)法具體操作起來難以落實。在現行的環(huán)境保護法律法規(guī)中，對環(huán)境違法行為的處罰力度也不夠，罰款數額過低，容易導致在環(huán)境保護執(zhí)法中出現守法成本高，執(zhí)法成本高，違法成本低的情況，環(huán)境保護法律制度不夠嚴格。

（二）環(huán)境保護的管理執(zhí)法不統一

我國環(huán)境管理體制是統分結合的多部門、多層次的執(zhí)法管理體制，根據現行相關法律法規(guī)，盡管地方環(huán)保部門在業(yè)務上聽命于上級環(huán)保部門，但在預算和人事上受當地政府的控制。現在即使環(huán)保執(zhí)法權增加了，但環(huán)保部門無法實現統一監(jiān)督管理，不利于統一執(zhí)法，從而使一些地方環(huán)境保護專門機構變成了本地區(qū)行政機關的附屬機構，為了提高本地區(qū)的經濟效益而忽視了環(huán)境效益與社會效益，甚至一些地方領導只注重經濟，而對環(huán)境保護法規(guī)置之不理，造成了地方保護主義極為嚴重。

（三）環(huán)境保護的法律監(jiān)督力度不足

我國環(huán)境保護一直強調以行政為主導，政府起到主導作用，過去我國的環(huán)保行政主導一直呈現出不斷加強的趨勢，目前，環(huán)保工作的重點是加大環(huán)境執(zhí)法的力度，這使環(huán)境行政主導的特色更加鮮明。行政主導有其優(yōu)勢，具有較高的效率，能適應我國生態(tài)環(huán)境復雜的特點，但其局限性也很明顯，環(huán)境保護以行政為主導，導致權力相對集中，行政部門自由裁量權過大，監(jiān)督力度也就上不去，執(zhí)法主體繁雜，上下級形不成垂直關系，往往為了地區(qū)利益、部門利益，形成了上級有政策，下級有對策的應付局面，使許多監(jiān)督政策不能得到實施，法律得不到執(zhí)行，監(jiān)督變得蒼白無力，環(huán)境污染日益嚴重，因此重視法律監(jiān)督尤為重要。

（四）公民環(huán)境保護的法律意識不強

目前人們政策性意識濃厚，法律性意識較淡薄，致使許多法律法規(guī)在實施過程中以政策的原則性、實踐性、靈活性代替了法律法規(guī)的強制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性。現在由于對環(huán)境保護法制宣傳不足，宣傳方式單一，宣傳力度欠缺，廣大群眾對環(huán)境保護法規(guī)不很了解，還沒有形成環(huán)保法律意識，有的群眾為了自己一時的經濟利益加劇了自然生態(tài)環(huán)境的惡化，有的干部為了本地區(qū)經濟利益置環(huán)保法不顧，把局部利益與整體利益、短期效益與長遠利益對立起來，嚴重違背了自然規(guī)律、經濟發(fā)展規(guī)律與綠色發(fā)展要求，對社會效益、環(huán)境效益產生了極壞的影響。

二、堅持依法保護環(huán)境的幾點建議

（一）完善環(huán)境保護的法律體系

系統構建環(huán)境保護領域法律規(guī)范體系，以憲法規(guī)定的環(huán)境保護為基礎，綜合性環(huán)境基本法為核心，其他相關部門法的有關環(huán)境保護規(guī)定為補充，建立包括污染防治、自然保護、環(huán)境糾紛處理、損害救濟、環(huán)境管理組織等內容的完備體系。環(huán)境立法要本著實事求是，統籌兼顧原則，堅持污染防治立法與環(huán)境保護立法并重，對一些存在缺陷的法律法規(guī)及時修改或廢除，對環(huán)境法律盲點，應盡快立法以填補空白，制定相應的實施細則，設置相應的法律責任，減少原則性規(guī)定，增強環(huán)保法律的可操作性。2014年修訂的《環(huán)境保護法》增加了按日計罰、查封扣押、行政拘留等條款，加大了對污染違法行為的處罰力度，提高處罰標準，以解決污染企業(yè)違法成本低，而守法成本高的倒置現象。

（二）提高環(huán)境保護的執(zhí)法水平

健全環(huán)境管理制度，黨的十八屆五中全會提出，實行省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。這是環(huán)保管理體制的重大創(chuàng)新，在各地環(huán)保執(zhí)法過程中，環(huán)保局為執(zhí)法主體，并且垂直上一級環(huán)保機構管轄，不隸屬當地政府主管，這樣全國各地各部門的環(huán)保工作都由統一的環(huán)保機構來行使職權。各地政府只參與輔助本地環(huán)保機構工作，并將其作為考核各級政府部門政績的重要組成部分，制止地方保護主義與部門保護主義。確立部門聯動的長效機制，環(huán)保部門與其他部門建立起各盡其責、齊抓共管環(huán)保工作的協作配合關系，徹底改變環(huán)保部門勢單力薄、權力有限的現象，真正做到執(zhí)法必嚴。同時不斷提高對環(huán)保執(zhí)法隊伍的規(guī)范化管理，改善環(huán)保部門人員的專業(yè)知識結構，提高執(zhí)法人員的素質，嚴格依法辦事，做到文明執(zhí)法和規(guī)范執(zhí)法，提高執(zhí)法水平。

（三）加大環(huán)境保護的法律監(jiān)督力度

我國實行環(huán)境保護行政主導，行政部門自由裁量權較大，所以一定要加大法律監(jiān)督力度。一是加強上下級政府監(jiān)督關系，即上級政府把下級政府關于環(huán)保工作開展的好壞，是否密切配合環(huán)保機關工作的順利進行，作為考核評定其年度政績的一個重要組成部分；二是形成環(huán)保機關上下級垂直監(jiān)督關系，國家環(huán)保總局從法律和行政上對各級各部門環(huán)保機關在執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)方面加大稽查力度，對個別環(huán)保機構不能認真執(zhí)行環(huán)保法規(guī)，不能圓滿完成上級交付的任務的情況嚴格查處，對違法亂紀現象追究有關責任人的法律責任及行政責任，促使各級各部門的環(huán)保機構依法行政，做到執(zhí)法必嚴，違法必究。

（四）提高公民環(huán)境保護的法律意識

提高公民的環(huán)保法律意識，就要加大環(huán)保法治宣傳力度，環(huán)保法治宣傳既要從增強企業(yè)事業(yè)單位和普通民眾的環(huán)保意識、責任和法治觀念出發(fā)，又要從增強廣大環(huán)保執(zhí)法人員，尤其是領導干部的環(huán)保意識和環(huán)保法治觀念出發(fā)。各級環(huán)保行政主管部門要舉辦領導干部環(huán)保法治宣傳教育培訓班，也要充分利用報紙、廣播、電視等各種媒介，通過專題講座、參觀考察、召開現場會、送法上門等形式，全方位多角度宣傳環(huán)保法律知識和保護環(huán)境的重要性，加強環(huán)境警示教育，建立廣泛的公眾參與機制，增強全社會環(huán)保法律意識，使環(huán)境保護的法律意識深深扎根于廣大民眾心里，養(yǎng)成保護環(huán)境的良好習慣，提高遵守環(huán)保法律法規(guī)的自覺性。endprint