林州市農村宅基地確權管理問題的對策建議

南京農業大學 郭春華 靳天宇

林州市農村宅基地確權管理問題的對策建議

南京農業大學 郭春華 靳天宇

河南省農業廳農村經濟體制與經營管理處

河南省農村合作經濟經營管理站 主辦

宅基地使用權關系到農民的住宅權和生存權，是農民安身立命的根本，對農民的生產、生活和農村社會的穩定有著重大作用。農村宅基地確權管理問題日益引起我國政府的重視，為減少宅基地違法行為，避免農民之間的糾紛，保障農民宅基地使用權，我國先后頒布了一系列的法規和政策。2008年國土資源部出臺了《土地登記辦法》。2011年國土資源部、財政部、農業部聯合下發了《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》。2013年中央一號文件提出，“加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查，盡快完成確權登記頒證工作。”2014年中央一號文件再次提到“改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農戶宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。”2013年8月，河南省政府頒發了《河南省農村集體土地確權登記發證工作實施方案》。為加快推進安陽市農村集體土地確權登記發證工作，安陽市人民政府結合安陽市實際，制定了《加快推進全市農村集體土地確權登記發證工作方案》。2006年，林州市為了加強農村宅基地管理，緩解農村涉土信訪問題，在全市范圍內連續三年開展了農村宅基地登記發證工作，累計發放了數萬本集體土地使用權證書。2012年，按照河南省農業廳和安陽市農業局工作安排部署，林州市人民政府制定《林州市加快推進全市農村集體土地確權登記發證工作實施方案》并于2012年4月開始，組織開展了全市農村集體土地確權登記發證工作。

林州市坐落于河南省安陽市西部的太行山東麓，是一個傳統農業縣級市，農村人口仍然占很大比例，農村居民點在全市分布較為廣泛，宅基地確權管理還存在許多問題。筆者對林州農村進行了實地調研，本次調研主要針對2個群體進行。一是林州市農民，二是市有關職能部門的工作人員。針對農民，筆者在農村進行了實地調研，調研采取了訪談加問卷的形式，走訪農戶，了解本地農村各家各戶的具體情況，共發放問卷220份，回收212份，有效問卷204份。調查問卷共包含32個問題，涉及農戶基本情況、農民對宅基地管理認知及本地事實情況、農村宅基地權屬及使用效率問題及農戶宅基地退出意愿等。針對市國土局、鄉鎮國土所和村委會等有關部門的調研，采取的是訪談的形式。在調研的過程中訪談了市國土局地籍科工作人員、鄉鎮國土所和村委會人員。通過調研，了解了林州市農村宅基地確權管理遇到的問題，針對這些問題，提出相關建議。

一、農村宅基地確權管理問題

（一）宅基地確權存在的問題

1.權屬調查方面，使用權權屬調查工作存在一定難度。一是在沒有戶主辦理委托手續的情況下，現有家庭成員指界簽字存在問題，工作難以開展起來。二是權屬調查工作與調查進度和質量難以協調一致。三是政策標準認定存在困難。宅基地改變批準用途、建新未拆舊、一戶多宅等問題，在農村范圍內普遍存在，如何認定對農村地籍調查工作至關重要，并直接關系到確權登記發證工作的正常進行。

2.發證方面，新老土地證銜接工作存在難度。2006年，林州市在全市范圍內連續三年開展了農村宅基地登記發證工作，累計發放了數萬本集體土地使用權證書。由于當時發證工作不夠規范，沒有嚴格按照法律法規和有關規定進行，因此存在較多問題，比如，按現狀超面積發證，地籍測量技術落后、精度不高等問題。如果按照最新要求，林州市曾發放的這批證書就必須全部收回注銷、廢止，重新進行登記發證。但由于其數量大，涉及面廣，同時又涉及土地使用權人的切身利益，收回工作將面臨極大難度，弄不好恐怕會造成林州社會的極大不穩定。

（二）宅基地管理存在的問題

1.村莊建設缺乏統一規劃。大部分村莊沒有宅基地規劃或者規劃太過于粗略，沒有落到實處，缺乏村莊建設規劃和布局規劃，規劃相對滯后，不能真正發揮引導和控制作用，對農村居民點的布局、數量和用地規模沒有能夠合理確定。有的地方雖有村莊規劃，但這些村莊規劃大都缺乏整體性和長遠性，村莊的數量、規模、平面布局、空間結構和功能組合缺乏科學性，且沒有太大的約束力，在實際執行的過程中，大部分地方沒有按規劃辦事，村莊內功能規劃和建房布局規劃工作基本沒有開展。由于基層政府、村委會及農民缺乏規劃意識、對規劃意識不夠，農民住宅處在低水平重復建設中。

2.農村基層組織宅基地審批管理能力有待提高。在宅基地審批程序中，村委會的權力應該受到村民代表會議的制約和限制。但在調查中發現，很多地方的宅基地管理存在村級民主程度較差的問題，一些農村的村委會或村干部在沒有經過村民會議的同意下，私自行使宅基地報批決定權，存在不同程度的村干部徇私現象。有的宅基地使用權沒有按照法律規定的審批程序取得，只是經過了村干部個人同意，沒有通過村民會議的討論和確認，也沒有通過鄉鎮政府的審核，更沒有得到縣級人民政府的批準。有些宅基地的使用權雖然是通過法定程序取得的，但由于村干部把關不嚴，甚至有意疏忽，存在“人情宅基地”“權力宅基地”的現象。

3.管理缺乏主動性，執法不嚴，監督不力。鄉鎮和縣級土地管理部門作為土地執法部門享有對宅基地的審批權，對宅基地使用的監管權等。但據調查反映，鄉鎮和縣級土地管理部門在宅基地使用權的管理中缺乏主動性，監督不力，執法不嚴，違法不究造成宅基地使用權出現一定的問題，宅基地未批先建、少批多建、占用耕地建房及一戶多宅的現象比較嚴重。一些地方的土地管理部門因缺乏對宅基地用地的合理規劃和管理，工作人員對申請人的資格條件和所申請的地塊欠缺必要的審核和丈量，再加上管理人員權力濫用和尋租違法操作使一些不符合申請條件的人取得宅基地。有些農民在耕地或自留地上建房而廢棄村內舊的宅基地或空地，村內土地資源得不到充分的利用，造成了“空心村”現象。

4.土地相關部門缺乏對流轉宅基地使用權的變更登記。我國現行法律法規規定，宅基地使用權屬于集體所有，農民對宅基地只有使用權，沒有處分權，對所獲得的宅基地不能進行轉讓。筆者調查了解到越來越多的農民到城市買房居住，農村房屋常年無人居住，但由于缺乏有效的流轉和退出機制，農民沒有權利對宅基地進行轉讓，大部分處于閑置狀態。隨著農村經濟結構的調整，在經濟利益的驅動下，村民在對其所有的房屋進行買賣或出租的時候，很大一部分的宅基地事實上已經進入到流通領域，農民宅基地使用權發生流轉，宅基地私下交易活躍且缺乏有效的監管。在城鄉結合部、城中村出現了宅基地上房屋出租、轉讓等現象。出租房屋的同時宅基地使用權也發生了流轉。土地相關部門缺乏對農民私下流轉宅基地使用權方面的規范和指導，沒有進行相應的使用權變更登記，背離了《土地管理法》“以證管地”的目的，容易造成宅基地權屬混亂和產權糾紛。

二、宅基地確權管理問題的對策與建議

（一）宅基地確權問題的解決辦法

1.依法確認主體，規范開展確權登記工作

對符合申請宅基地條件的農村村民應當向本集體提出申請，經村民代表會議或村民會議討論通過，由村民委員會報鄉鎮人民政府或街道辦事處審核后，報縣（市、區）人民政府批準后，依法取得宅基地使用權。

（1）本農民集體成員作為主體的：一是符合宅基地申請條件，并經批準使用宅基地建房的，應當按照有關規定進行確權登記。二是原合法取得的宅基地及其附屬房屋，實際占地面積超過當地規定面積標準的，按照不同歷史階段分類處理后，符合條件的，可依法依規進行確權登記。三是已擁有一處宅基地的本農民集體成員因合法繼承房屋、生效的法律文書裁定取得宅基地及其地上附屬房屋所有權的，按照有關規定進行確權登記。

（2）非本農民集體成員作為主體的：一是農村村民因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集體中遷建，在符合村鎮規劃的前提下，經本農民集體2/3以上的成員或村民代表大會同意并經有批準權的機關批準異地建房的，依法進行確權登記。二是原在農村經批準或購置房屋合法取得宅基地及房屋，房屋產權至今未發生變化的，經該農民集體出具證明并公告無異議后，可依法確權登記。

2.規范適用法律法規政策，有序確定宅基地使用權

（1）準確把握“一戶一宅”政策法律規定。戶的認定原則上以公安部門戶籍登記為準，戶主可作為權利人代表，家庭成員另有約定的從其約定。對年滿18周歲并已達到分家單獨居住生活條件而暫未辦理分戶的，由該村農民集體出具證明材料公告無異議，經公安部門認可的，可按照一戶認定。

（2）依法依規處置未經批準使用集體土地建設宅基地問題。一是凡村民擅自建房，不符合土地利用規劃占用基本農田、耕地的，可只調查，不確權登記，由執法部門依法依規予以處理。二是對農村村民擅自建房占用宅基地或集體建設用地，符合土地利用總體規劃與村鎮規劃及有關用地政策和建房條件的，按照國家和本地有關規定補辦相關手續后確權登記。單位或個人擅自占用集體建設用地或未經批準使用集體土地建設生產經營性建筑物、構筑物的，經依法處理并補辦用地及建設批準手續后，方可進行確權登記。三是依法處置因房屋坍塌或拆除兩年以上未恢復使用的宅基地。對因房屋坍塌或拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不得確定土地使用權。已經確權登記的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收回。四是妥善做好新舊證書銜接換發工作，維護社會大局和諧穩定。土改以前所有的土地法律文書（包括地契、分單、遺囑等）到我國土地改革時就已全部失去了法律效力。土地改革后，由縣級人民政府頒發的土地證，是在土地私有的情況下，由國家發給公民以保護其合法權益的憑證。農業社會主義改造完成后，土地所有制已由個體農民所有制轉變為社會主義群眾集體所有制和全民所有制，土改時頒發的土地證就失去了原有的效力。1986年《土地管理法》實施以后頒發的土地使用證，按照“不變不換的原則”，暫只做好地籍調查同時各縣（市、區）人民政府負責做好證書換發時涉及權屬糾紛、面積不一致等相關問題的咨詢解釋及信訪處理工作。

3.扎實做好農村宅基地使用權確權登記發證工作

（1）進一步提高工作的精細化程度。由于此次確權登記涉及廣大群眾的切身利益，稍有不慎極有可能引起后續信訪問題，影響社會和諧穩定。因此確權過程要施行痕跡化管理，做到凡事有據可查、留有痕跡，要確保界線清楚、權屬清晰、面積準確、依法確權、程序合規。

（2）加強權屬爭議的調處工作。要充分發揮基層群眾自治組織和農村集體經濟組織的作用，調動村級、鄉級的人民調解機構的積極性，創新權屬糾紛調處方法，充實人員力量，保障工作經費，對影響較大、涉及面廣的權屬爭議案件實行掛牌督辦，辦結銷號制度，推動權屬爭議調處工作。

（二）完善宅基地管理的對策

1.完善宅基地管理的法律依據。我國農村宅基地的管理正處于改革和調整的過程中，因而必須完善宅基地管理的立法，為現有的改革和管理提供法律支撐。對于宅基地管理法律規范的完善，應該制定專門的管理規范，以統一協調各種管理措施之間的關系。具體而言，首先，從立法等級角度來看，應制定專門的農村宅基地管理行政法規。應根據《土地管理法》《城鄉規劃法》以及《物權法》等法律關于農村宅基地及其管理的規定，結合中央出臺的相關文件，針對農村宅基地管理的實踐及其問題，制定專門性的行政法規。其次，在立法內容上，應對宅基地的內涵、范圍、取得、登記、行使、流轉以及退出等內容進行詳細的規定，增強可操作性，并明確宅基地管理中的違法行為及其法律責任。

2.加強宅基地規劃管理并保證其實施。科學的規劃是農村宅基地管理的前提，因此必須加強制定農村宅基地管理規劃，并采取相關措施保證其實施。首先，必須加快制定宅基地規劃。我國農村基層政府在技術力量以及財政資金等方面有一定的不足，因此縣級政府以及土地管理、規劃與財政主管部門應該積極參與宅基地規劃的制定，提供資金、技術和人員等方面的保障，推進農村宅基地管理中各項規劃的制定。其次，必須保證宅基地規劃的科學性。根據《城鄉規劃法》規定，鄉鎮規劃和村莊規劃的內容應包括規劃區范圍、農村生產、生活設施等布局和要求。而在宅基地管理規劃中，除了應包括上述內容外，還應明確居民點與宅基地的選址等方面的內容。最后，要保證宅基地規劃得到切實有效的實施。為了確保宅基地規劃管理的效果，應嚴格執行各項規劃，將各項規劃作為鄉村建設以及宅基地審批的重要依據，并加大對違反規劃行為的懲處力度，真正發揮規劃的引導和控制作用。

3.建立和完善宅基地流轉和退出管理機制。為了規范農村宅基地的隱形流轉，在我國探索宅基地流轉的過程中，應逐步建立完善宅基地流轉制度。首先，應制定宅基地流轉管理法律規范，對宅基地流轉的范圍、條件等內容進行明確的規范，并明確規定宅基地違法流轉應負的法律責任，以規范宅基地流轉行為，從而使宅基地流轉有法可依。其次，應建立科學的宅基地流轉程序，加強對流轉宅基地流轉行為的控制。最后，應建立合理的宅基地收益分配機制。

為了提高土地的利用效率，在推行宅基地流轉管理的同時，還應建立宅基地的退出管理機制。首先，應建立科學的宅基地退出管理機制，制定相應的管理辦法，對于宅基地退出的目的、原則、條件、程序以及具體措施進行明確的規定。其次，應建立宅基地退出的程序。對于宅基地退出的申請、受理、審批進行詳細的規范，并遵循便民原則方便村民退出多余或者閑置宅基地。最后，應建立宅基地推出的激勵和補償機制。

4.加大農村宅基地監管力度。加強農村宅基地管理，要從宅基地使用權的審批、宅基地使用的監管、工作人員的素質和工作能力等方面入手。首先，簡化和完善審批程序，保證審批條件的透明度，對申請條件、申請程序、審批權限及范圍的有關規定予以公示公開，讓農民充分了解申請條件和申請程序，方便村民申請以提高工作效率。其次，明確宅基地相關的收費項目及收費標準，以杜絕宅基地審批中出現的亂收費、權錢交易現象。

提高農村宅基地監管力度，要切實加強鄉鎮基層國土資源管理隊伍建設。為提高執法人員的法律意識和素質，必須要定期對其進行土地法律法規等專業知識的培訓，使其樹立便民意識、服務意識，公平、公正對待申請宅基地的農民，以杜絕以權謀私的現象。同時，配備必要的執法裝備，保證正常的工作經費。加大土地執法力度，對亂占濫用耕地建房及其他宅基地相關的違法行為，國土、建設、法院等部門要共同參與，形成執法合力，嚴厲依法查處。實行用地全程跟蹤監管制度，執法人員要對宅基地使用進行動態化監管，及時發現和處理宅基地違法現象，并發動廣大群眾進行監督。

針對管理中出現的問題，必須明確鄉鎮政府的職責，鄉鎮政府有監管宅基地的責任，建議縣政府要把抓土地管理和耕地保護這一責任落實到鄉鎮目標管理考核責任中去加以管理。

強化村干部法制建設，積極發揮基層帶頭人的作用。村干部掌握著宅基地管理的第一關，同時也是宅基地管理的最直接的參與者。村干部要以便民為宗旨，依法行使職權，積極調解農村宅基地糾紛，維護農村社會的穩定；不斷完善自我，加強宅基地管理相關知識的學習，依法辦事，引導農民依法、合理地利用宅基地。

5.加強對農民相關法律政策的宣傳，提高農民對宅基地的認知水平。為保證農民正確認識宅基地，政府應為其提供全面有效的信息。政府應根據農民的實際需要，選擇合適的方式對其宣傳教育。首先，在形式上，使用有利于農民接受的方式，如發放宣傳手冊、開會講解、村廣播宣講、重點進戶宣傳等。其次，在內容上，包括宅基地相關政策和法律，并對法律政策進行通俗化的解釋使農民真正了解和認識。通過對法律政策的宣傳，使廣大農民認識到依法用地是宅基地利用的前提，正確引導農民合理利用宅基地，為規范農民利用宅基地提供良好的社會環境。

6.建立和完善農村社會保障體系，減少農民的后顧之憂。首先，完備的農村社會保障體系有利于開展閑置農村宅基地退出工作。對于退出農村宅基地后仍居住在農村的農民，應當納入養老、醫療、教育最低生活保障等基本生活保障范圍，逐步建立和完善農村社會保障體系。其次，進行就業安置或職業技能培訓，提高宅基地退出的農戶在城鎮的生活和生產技能，由政府出面搭建城鎮務工信息交流平臺，拓寬就業渠道，使其能夠獲得更多的工作機會和合理的報酬，促進農戶進城再就業，徹底解決農戶的后顧之憂，使農戶能夠積極參與宅基地的退出。最后，要重視農民工子女缺少社會保障、上學難等問題。