村支兩委與農村生態型公共產品供給：價值、困境與出路

秦建成，茍曉朦

(重慶理工大學 管理學院， 重慶 400054)

村支兩委與農村生態型公共產品供給：價值、困境與出路

秦建成，茍曉朦

(重慶理工大學 管理學院， 重慶 400054)

近年來，我國城鄉經濟迅速發展，但生態環境問題日益突出,農村的生態建設面臨更大的挑戰。如何建設好農村的生態環境、提供有效的生態型公共產品是黨中央與基層政府面臨的重要課題。村支兩委是管理農村生態型公共產品供給的基層協助者與參與者。從村支兩委的角度出發探討當前我國農村生態型公共產品供給的現狀及問題，要求村支兩委改善財政問題，加強民主建設與人才培養，增強與完善村支兩委在農村公共產品供給中的作用。

公共產品；村支兩委；生態環境

黨的十八大明確提出“生態文明是關系人民福祉和未來的長遠大計”，并將生態文明建設囊括進了五位一體總布局的戰略規劃之中，同時指出“有效地提供農村生態型公共產品是實現農村生態文明建設的重要舉措”[1]。與農村基礎建設、農民公共福利供給等一般性農村公共產品不同，農村生態型公共產品主要是指由法律授權的地方政府組織和事業單位提供，并由村支兩委組織落實，關系到農村生態環境建設與生態生產等方面的公共產品。目前我國農村生態型公共產品供給問題日漸突出，村支兩委作為村民民主選舉的自治組織，在農村基層村務工作的組織與協調中發揮著重要作用。在農村生態型公共產品供求失衡的現實條件下，如何有效發揮村支兩委在調節農村生態型公共產品供給方面的作用是值得關注的問題。

一、農村生態型公共產品供給的現狀

隨著農村社會經濟的發展和社會主義新農村建設目標的推進，農村生態環境問題已成為構建和諧社會的重要影響因素。然而，在我國廣大的鄉村地區，村民賴以生存的家園與土地的生態環境不斷被破壞，其對于生態型公共產品的需求與愿望也隨著經濟發展與生態資源愈加激烈的矛盾而逐步增強[2]。這使得農民對于生態型公共產品的需求與愿望也愈加強烈，國家和地方對生態型公共產品的供給也愈加重視。

(一)農村生態型公共產品供給特征

(1)農村生態型公共產品供給理念逐步深化。十八大以來，黨中央對生態文明制度建設做出具體部署，強調要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局[3]。生態文明建設已受到國家與民眾的關注，政府未來也將會把生態文明建設擺在突出位置[4]。可見，在農村生態型公共產品供給問題上，黨和政府將給予更多的政策傾斜和財政支持。同時，地方政府在此思想指導下也將積極開展生態型公共產品供給。

(2)農村生態型公共產品需求越來越大。隨著新農村建設進程的加快和生態文明理念的逐漸深化與普及，大多數農村居民希望擁有一個良好的生態環境來生產、生活，這必將使農村生態型公共產品需求越來越大。

(3)農村生態型公共產品具有區域差異性。目前，東部與西部的農村區域整體發展水平差距巨大，遼闊的地域使得不同地區的農村文化風俗、信仰觀念都有較大差異，從而其所反映的對農村生態型公共產品的愿望也不盡相同。

(二)農村生態型公共產品供給問題

然而，在我國廣大農村地區，農村生態型公共產品供給卻不盡如人意。主要表現在以下幾個方面：

(1)農村生態型公共產品供給數量不足。在新農村建設過程中，農村生態型公共產品供給對于生態環境建設意義重大。然而，由于農村稅費改革及農村生態型公共產品供給的大投入、外部性特征的影響，地方政府用于農村生態型公共產品供給的資金不足，使得農村生態型公共產品供給的數量與質量不能達到期望值[5]。

(2)農村生態型公共產品供給結構不合理。由于農村財政資金有限，再加上部分地方政府受政績觀念的影響，一味地追求經濟利益，更加偏向于能夠在短期內提升經濟效應的建設項目，從而忽視了公共衛生、公共綠化等農村生態型公共產品的供給。

(3)農村生態型公共產品供給體制效率相對低下。現行農村公共產品供給體制大多為政府主導的單中心供給體制，國家只給予少量的補貼，屬于制度外的供給方式。同時，權責不統一的村支兩委弱化了其公共服務能力，使得農村生態型公共產品供給資源匱乏，一定程度上面臨著更加嚴峻的生態退化局面，普遍表現為供給效率低下，不能滿足農村和諧發展的需要[6]。

二、村支兩委在農村生態型公共產品供給中的價值及困境分析

(一)村支兩委在農村生態型公共產品供給中的價值

1.村支兩委相對擁有更大的社會權利、更豐富的物質及資源，發揮基層工作的組織價值

村支兩委相對于普通的村民、群眾，是農村與鄉鎮中的“農村精英”，雖然未擁有實質的行政權力，但具有相對豐富的人際影響力、物質和活動資源，能夠在一定管轄范圍內進行社會統籌與動員。相對于有行政級別的鄉鎮政府，村支兩委的日常工作更加深入基層且與村民有更加良好與密切的互動，村民對其指揮與領導能力有更強的利益趨向性和更高的信任度。因此，在農村生態型公共產品供給中，村支兩委方便通過有效整合上下資源的方式促進產品供給，并動員更多村民共同參與供給過程。

2.村支兩委能有效集中農民意愿表達，發揮基層工作的意見中轉與整合價值

在農村生態型公共產品供給中，村支兩委能更好地協調村內不同群體的利益關系。 此外，與村民有良好順暢的溝通和交流是工作的關鍵。村支兩委能有效地集中村民對生態型公共產品的意愿表達，充分發揮意見中轉與整合功能。這不僅有助于農村內部的村務管理，也能更加清晰地了解到村民對生態型公共產品的真實意愿與需求，從而提供更加符合村民愿望的公共產品，實現持久有效地供給機制。

3.村支兩委在農村生態型公共產品供給過程中具有監管與監督作用

生態型公共產品供給通常需要大量資源作為保障，資源的利用效率需要強有力地監管。村支兩委作為農村生態型公共產品供給的基層推動者與宣傳者，在落實其責任過程中，自然要協助地方政府監督工作的完成情況與進程。因此，作為村莊中村務的直接管理者與組織者，村支兩委要承擔起內部監督的職責，加強對日常事務處理的監督，不僅要監督決策結果是否偏離村民的需求，更要監督產品供給的執行情況是否落實。

4.村支兩委在農村生態型公共產品的維護與修繕過程中，發揮后續引領價值

公共物品的供給是政府治理領域中的一項核心內容，能夠有效地提供公共物品是“善治”的表現[7]。但由于農村生態型公共產品的投資與規模都較大，產品效用不能僅僅只靠一次物質、人力資源的投入就能充分體現。農村生態型公共產品給農民帶來持久效益的關鍵在于對生態型公共產品進行后期的修繕和維護，村支兩委在這個過程中起到了核心作用。由于村支兩委比普通村民在國家政策、技術方法、資源配置上擁有更多優勢，在地方政府與農村生產的結合點上，村支兩委顯然具有不可替代的作用。

例如，在“美麗廣西，清潔鄉村”這一項改善廣西壯族自治區農村基本人居與農業生產環境工程中能充分體現村支兩委的上述價值。在工程落實初期，村支兩委要在其管轄區域內積極組織調動，將清潔工程帶動起來，并有效協調不同群體的利益訴求。在執行過程中段，各村支兩委要進行有效的監督來確保清潔工程能切實地開展。而在工程的后期監管與執行上，則更需要依靠各個地區的村支兩委積極帶動本地村民繼續維護、美化環境。僅僅依靠自治區政府的一次帶頭活動還遠遠不夠，更重要的是，需要工作在基層的村支兩委的積極帶領。可見，在農村生態型公共產品的供給過程中，村支兩委都起到了持續性促進和引領的作用。協助地方政府建設好和諧、美麗的村莊，積極完成、落實村莊中的村務工作、為村民服務是村支兩委最基本的職責所在。

(二)村支兩委在農村生態型公共產品供給中的困境分析

1.農村公共資金匱乏導致村支兩委在供給過程中財力不足

“增強生態產品生產能力”是黨的十八大報告中的重要內容。作為能營造良好生態環境的農村公共產品，各級政府和村支兩委理應成為供給者與協助者。但目前由于農村公共產品的體制外供給模式和籌資方式，使得農村公共產品供給不僅財政困難重重，人、物資源也十分缺乏。城鄉的生態型公共產品供給也嚴重不平衡，城市在相關制度、政策、技術、資金等方面擁有明顯的優勢與更豐富的資源[8]。這就造成村支兩委在協助生態型公共產品供給過程中面臨著尷尬的境地。一方面，要承擔為民服務的職責，積極反映村民對農村生態型公共產品的需求，起到上情下達、具體部署的作用；另一方面，由于缺乏相應的資金、人力、物力甚至是上級政府的政策支持，造成村支兩委在協助提供農村生態型公共產品的過程中舉步維艱。

2.村支兩委的民主和公共服務認知程度不夠

“為人民服務”一直是政府和公務人員的重要職責，村支兩委也不例外。雖然村支兩委并未掌握實際的政治權力并參與政府運作，但在基層工作中，村民的需要是其關注的焦點。由于村支兩委的基層工作直接面向村民開展，因而更加需要具備緊密圍繞村民的價值取向，需要有更強的公共服務意識與能力。但從目前來看，這一點還較為缺位，較多基層人員將服務工作過度地轉變為管理工作，服務職能的缺失就容易導致村民的呼聲與表達被忽視，從而不能為村民提供有效的供給。地方政府為追求自身政績而消耗巨額的公共資源，已成為很多地方官員的行為選擇。基于此，在村支兩委協助供給決策的過程中，鄉鎮政府的政績與利益的需要就會遠大于農村居民的真實表達與需求。

例如，在很多農村地區，村支兩委在協助鄉鎮政府開展基層工作中并未認真聽取和考慮村民的基本意愿與切身利益，為追求經濟效益而不惜以村民的生產生活環境為代價協助引進一些高污染、高排放的大型項目。這樣的舉措在短期內確實有利于本地區的經濟發展和村民就業，然而從長遠來看，卻嚴重損害了村民的基本權益與本地區的可持續發展。如果村支兩委及基層政府的民主和公共服務意識不夠，農民對公共產品的供給參與積極性就會大打折扣，對生態型公共產品的主動訴求和表達意愿也就會逐漸減少，這便導致了供給的惡性循環。

3.村支兩委干部的整體素質普遍不高

雖然村支兩委干部在農村信息、資源和影響力上擁有優勢，但在農村公共服務中更為突出的問題是文化知識資源的相對匱乏，例如學歷偏低、思想觀念方面小農意識強烈。據調查顯示，在我國中西部地區的村莊中，村支兩委的學歷普遍為小學與初中學歷，多數村支兩委為本地的農村能手。再加上農村地區的教育資源本就不足，學習渠道狹窄閉塞、學習方式簡單、學習資源與信息的獲取數量、質量不足，導致他們普遍的學習基礎和能力較為薄弱。因而，部分村支兩委對于上級政府的方針政策和先進理念的理解、貫徹、執行存在偏差。村支兩委整體素質偏低從而限制和削弱了他們在提供農村生態型公共產品過程中效用的發揮，故不能很好地承擔起生態型公共產品供給的帶動者與維護者的職責。

4.村支兩委角色定位模糊，工作職責不清

在現行體制下，村支兩委不能劃入政府部門和基層政權組織。在很大程度上，村支兩委的性質更多地屬于村民自治組織范疇。村支兩委既要辦理村務又要執行部分的政務，具有雙重角色。然而，兩種角色也存在沖突，村委會與村黨支部之間的權責不明，職能交叉致使很多基層工作難以落實，政務與村務之間存在的矛盾也使村支兩委的自治作用部分減弱[6，9]。一旦村支兩委成為自上而下、命令式的供給決策的執行者，村支兩委也就難以提供符合村民利益需求的公共產品。另外，上級政府部門對村委會工作的過度干預也致使村支兩委的角色越來越帶有行政色彩，使其應屬的基本職能部分喪失。

三、增強與完善村支兩委在農村公共產品供給中的作用思考

(一)改善村支兩委在農村生態型公共產品供給中的財政問題

1.加強村支兩委在農村生態型公共產品供給籌資過程中的多元化渠道建設

“巧婦難為無米之炊”，財權上收、事權下放的公共物品供給現狀致使基層組織承擔過多責任卻無能為力。農村生態型公共產品投資規模大，且有較強的非競爭性與非排他性，在產品供給資金方面很大程度上都來自上級政府，而資金數量又依賴于各級干部的“外交”能力，農村的基層政府和村支兩委都處于較為被動的地位。因而，鄉政府與村支兩委不能僅僅依賴“等、靠、要”的籌集方式，要加強農村生態型公共產品的宣傳工作，廣泛地動員社會資源，尤其是調動本村農村精英的積極性，積極引入多元主體開拓多渠道的融資機會和形式，例如民辦公助、公辦民助、項目外包等，努力改變農村生態型公共產品供給的投資主體(圖1)，共同建設、美化好家鄉的環境和鄉村風貌[10]。

圖1 農村生態型公共產品供給機制

2.提高村支兩委資金使用效率，加強資金使用的監管

由于農村生態型公共產品的供給成本較高，且相關生態型公共產品的資源配置不合理以及自上而下的決策模式，農村生態型公共產品供給資金使用效率也值得關注與改善。農村生態型公共產品供給目的不是追求數量，而是要努力做到數量、質量并重并讓村民滿意。生態型公共產品并非是效益型公共產品，無法在短期內得到顯著的經濟效益和投資回報，其供給的最主要目的在于維持和改善生態環境，更大的功能在于其社會保障功能和生態協調功能，其作用是長期且持續性的。正是由于其產品供給的長期性，這就更需要制定合理的監管制度對資金的使用效率與有效性加以規范。村支兩委要合理劃分管理的權責體系，加強資金預算約束和使用監管以及自身約束，做好信息公開工作，最大限度地發揮社會公眾的監督作用。

(二)完善村支兩委在農村生態型公共產品供給中的民主建設

1.建立多層次、多元化的生態型公共產品供給主體格局

生態型公共產品目前主要由政府作為單一供給主體，在實際供給過程中出現了一些問題。因此，從生產者與提供者方面，建立多層次、多元化的生態型公共產品供給體系，有助于打破政府壟斷，提高公共物品供給效率。在生態型公共產品供給過程中，村支兩委需要積極面對不同主體，在產品宣傳、推廣以及后期維護、持續供給等問題上發揮作用。建立多元主體參與生態型公共產品供給體系不僅在一定程度上能夠減輕政府的壓力，而且能夠增加村民對政府工作的信任度與支持度。

2.完善與整合農村生態型公共產品的表達與溝通機制，加強其民主建設

由于農村地區住戶分散且覆蓋范圍較廣，伴隨著村支兩委職能定位不清，其民主建設還有待加強。例如，村支兩委選舉已經流于形式，甚至不用召開大會就選舉出村委以及村黨委班子，偏離了基層工作的公開性、民主性與自愿性原則。民主建設關系到村民對生態型公共產品的需求是否得到有效表達、是否實現以及村民的滿意程度，這些都需要建設一個動態的需求表達溝通機制予以保障。因而，村支兩委要完善“一事一議”制度，積極引導村民提高民主意識、監督意識、政治意識和參與意識，保證村民在整個供給過程中能將其真實偏好通過良好的溝通渠道傳遞給供給主體，最大限度地保障多數村民的切身利益。

(三)加強村支兩委自身人才培養與管理建設

1.引入現代企業人力管理理念，加強村支兩委的自身建設，完善各方責任

村支兩委是農村生態型公共產品供給的組織基礎，其文化素質的高低直接影響著供給主體及村民對農村生態型公共產品供給的態度以及具體工作。應充分認識到村支兩委在基層村務工作中的效用與影響力，積極開展與之相關的業務培訓，加快村支兩委的培育步伐，提高村支兩委的整體素質和工作能力。同時，鼓勵農村干部骨干建設，通過績效考核等手段強化和突出具有示范帶頭作用的村委干部與農村精英，促進生態型公共產品供給的落實。

2.清晰界定村委會與村黨支部書記的權責

完善村委會成員的選舉以及村黨支部書記的公推直選制度。要通過公開、公平、公正的透明選舉，選擇出村民最信賴的村委以及村黨委班子。清晰界定“村支兩委”的權責，村黨委是中國共產黨作為執政黨的組織機構的延伸，負責村級黨務的宣傳與管理工作，其目標是提高村民的政治覺悟性，增強農村基層群眾的凝聚力。村委會則主要負責村級日常的事務管理，是村務執行機構。這兩者之間是領導與被領導的關系，村黨委不能隨意越界，干預村委會正常工作的執行[11]。只有清晰界定兩者的權責，才能更好地為村民服務，提供更好、更多的生態型公共產品。

[1] 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報.2012-11-24(003).

[2] 孫愛真,劉衛華,袁芬.西南地區公共生態產品生產現狀[J].黑龍江史志,2015(13):365-366.

[3] 中國經濟網.中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N/OL].(2015-05-07) [2016-10-08]. http://finance.ce.cn/rolling/201505/07/t20150507_5297350.shtml.

[4] 陳葉蘭.論政府在農村生態文明建設中的重新定位[J].江西社會科學,2013,33(8):189-193.

[5] 王蕾,朱玉春.農民對農村公共產品滿意度及影響因素分析——來自西部地區735戶農戶的調查[J].農業經濟與管理,2011(5):27-36.

[6] 羅大蒙,周建軍. 當代中國農村“兩委矛盾”及其解決路徑[J].農村經濟,2009(7):10-12.

[7] 張輝.公共服務型政府在農村公共產品供給中的行為選擇[J].科技創業,2014(6):70-74.

[8] 陳靜.找準生態公共產品有效供給的著力點[EB/OL].(2013-11-06)[2016-11-24].http://theory.people.com.cn/n/2013/1106/c40531-23445740.html.

[9] 徐學通.改革開放30年村民自治中“村支兩委”關系解析——以權力運行和治理績效為視角[J].理論月刊,2008(12):149-153.

[10]孫愛真. 西南地區農村公共生態產品的市場化模式[J/OL].中國商論,2017(2):127-128.

[11]譚焱恒. 對加強村支兩委班子建設的思考[J].法制與社會,2016(10):212，215.

(責任編輯 馮 軍)

Rural Branch Committees and Village Committees and Rural Ecological Public Products Supply: Value, Dilemma and Solution

QIN Jiancheng, GOU Xiaomeng

(College of Management, Chongqing University of Technology, Chongqing 400054, China)

In recent years, the ecological environment problems have become increasingly prominent with the rapid development of China’s urban and rural economy, especially the rural ecological construction is facing greater challenges. How to construct the rural ecological environment and provide an effective ecological public product are important issues of the Party Central Committee and the government at the grassroots level. The rural branch committees and village committees are the primary assistant and participant in the management of rural ecological public goods supply. It is worth exploring how to give full play to their management function. In this paper, it discusses the current situation and problems of the supply of rural ecological public products in China, from the perspective of the rural branch committees and village committees. It requires the rural branch committees and village committees to improve fiscal issues, strengthen democratic construction and personnel training, and enhance their function in rural public goods supply.

public goods; rural branch committees and village committees; ecological environment

2016-12-23 作者簡介：秦建成(1976—)，男，甘肅蘭州人，副教授，博士，研究方向：土地資源管理。

秦建成,茍曉朦.村支兩委與農村生態型公共產品供給：價值、困境與出路[J].重慶理工大學學報(社會科學)，2017(8):64-69.

format：QIN Jiancheng, GOU Xiaomeng.Rural Branch Committees and Village Committees and Rural Ecological Public Products Supply: Value, Dilemma and Solution[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(8):64-69.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.08.009

F323.22; F325.4

A

1674-8425(2017)08-0064-06