江蘇省村鎮污水處理ppp模式的問題分析及建議

2017-09-13 17:21:23張盟

時代金融 2017年23期

【摘要】目前在村鎮的發展中，環境問題仍然是阻礙其發展的重要因素。其中，污水處理也是一大難題。而隨著ppp模式的發展，其在村鎮污水處理領域也有了一定應用，這對村鎮污水問題的解決有著重要的意義。而從江蘇省來看，村鎮污水處理ppp也已經有了一定的發展。本文通過對江蘇省村鎮污水處理ppp發展的相關數據進行搜集分析。發現其在全國處于領先地位，但存在著法律監管、政府定位、風險分擔、項目吸引力及運行效果等方面的問題。應該盡快加強法律和監管建設、明確政府職責、發揮相關專業機構的作用、采用捆綁招標和廠網一體化的創新以及加強合作文化的建設，以獲得更長遠的發展。

【關鍵詞】村鎮污水處理ppp風險分擔

一、引言

目前，水污染問題仍是阻礙村鎮發展的重要問題。相比于城市的污水治理，村鎮的污水治理存在著分散、基礎設施落后等問題，而縣級以下政府的資金又很難滿足龐大的污水治理支出。隨著ppp模式的成熟、發展，將ppp模式引入村鎮污水治理也成為解決這一問題新的方法。這對于提高村鎮污水處理效率，加強村鎮環境建設以及其長遠發展都有著十分重要的意義。

江蘇省也存在著較為嚴重的村鎮污水治理問題。而其也是較早運用ppp模式解決村鎮污水治理問題的地區之一。從目前來看，其在全國也處于較為領先的位置。其中常熟推出農村分散式處理ppp，成為在全國首次推出該模式的地區。宿城縣鎮區生活污水處理項目被評為國家級示范項目。但由于仍處于探索階段，其中也存在著一些問題。對其發展進行研究，有利于其村鎮污水處理ppp長遠發展，對其他地區村鎮污水處理ppp的發展也有一定的借鑒意義。

二、文獻綜述

《污水處理廠ppp項目的風險及投資決策的研究》、《基于ppp模式的城市污水處理工程投融資研究》等文章主要對整體的污水處理或是對城市的污水處理中ppp的應用及其存在的風險加以探究。《鄉鎮污水處理如何引入ppp模式》、《探析我國農村污水處理領域的ppp模式》等文章則主要從宏觀方面論述了鄉鎮污水治理與ppp模式結合的方式與可行性。《廣東省落地首個整縣生活污水處理ppp項目》、《上海嘉定南翔下沉式污水處理廠：用ppp模式解決鄰避項目難題》等文章則通過對具體污水處理ppp項目案例，對污水處理ppp提出了一定的建議。《江蘇省城鎮污水處理公共資源投資運營PPP模式研究》主要從整體上研究了江蘇省污水處理ppp的發展狀況。

綜上，目前還比較缺乏對鄉鎮污水處理ppp項目的探究，且與地方實際情況的結合。雖有對江蘇省污水處理ppp的研究，但沒有單獨對村鎮的情況進行研究。本文在以上研究的基礎上，側重對村鎮污水處理ppp的發展進行研究，并結合江蘇省的實際情況，有一定的創新性。

三、村鎮污水處理引入ppp模式的原因

（一）村鎮污水處理引入ppp模式的必要性

相比于城市污水處理，我國村鎮污水的排放主要有以下特點：

1.村鎮污水水質區域差距大，污染源種類眾多。在村鎮的不同區域，污水水質有著較大差異，情況比較復雜。從污染源方面來看，村鎮排放的污水中，不僅有大量生活污水，且有農業生產污水、村鎮生產與服務污水等非生活污水。

2.由于村鎮人口分布相對分散，導致其污水排放分散且分布范圍較大。并且我國村鎮地形復雜，村鎮污水收集處理難度較大。

3.缺少科學的排放規劃。即使有排水系統，也缺乏合理性。并且大量的污水未經處理就直接排放，給環境帶來極大的污染。

4.污水排放量不斷增長。隨著我國村鎮建設的開展。村鎮產業不斷發展，居民生活日益改善。用水增加的同時，污水的排放量也顯著增加，并且呈現快速增長的趨勢。

并且，從目前來看我國村鎮污水處理率很低，僅有10%左右。遠遠低于城市約90%的污水處理率。而究其原因，主要是因為存在著以下問題：

1.村鎮污水處理項目的投資吸引力弱。村鎮污水處理廠處理規模較小、水質復雜、成本高。且時間較長，變數較大。使其較難吸引到社會資本。

2.村鎮污水處理資金保障能力低。其資金來源主要依賴于縣級政府。但縣級政府的財政難以負擔，并且因為決策者的錯誤觀念，使得當前村鎮污水處理中過度追求低成本，沒有長期持續的資金供給。

3.村鎮污水處理技術基礎較差。一方面，村鎮污水處理設施的運行管理不完善。據統計，目前已建成的村鎮分散污水處理設施的有效運行率低于20%；另一方面，相應技術指導較為薄弱。此外，村鎮基礎設施相對與城市十分薄弱，且缺乏專業人員。

4.存在體制障礙。政府管理體制不暢。村鎮污水處理在管理上涉及多個方面，然而目前政府并未將污水處理系統的不同環節和功能與相關政府部門職能相結合，使得村鎮污水處理同時存在條塊分割、組織不力、監管缺位等現象。

而事實上，由于我國環境問題的日益加劇，以及在污水治理等環境問題的管理中政府常常處于一種低效管理、僵化管理的狀態。我國開始逐步尋求通過商業模式來解決污水治理等環境問題。有一些人更是認為商業模式是決定村鎮污水處理發展速度的關鍵性因素。

而將ppp模式運用到污水處理中，通過簽售合同授予企業參與污水處理的權利。不僅可以獲得充分的資金來源，還可以提高污水治理的效率與專業化。并使得政府從污水處理的管理者轉變為監督者，更好地發揮其職能。

因此，將ppp引入村鎮污水處理當中，是十分必要的。

（二）村鎮污水處理引入ppp模式的可行性

1.一方面，政策環境鼓勵采用ppp模式。2016年，住建部、發改委等五部門聯合印發《關于進一步鼓勵和引導民間資本進入城市供水、燃氣、供熱、污水和垃圾處理行業的意見》。在財政部印發的《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》中更是提出要在垃圾處理、污水處理等領域新建項目要強制應用PPP模式。此外，還有多部政策性文件鼓勵ppp的進行。由此，可以看到，將ppp模式應用于村鎮污水治理，有著良好的政策環境。這對于ppp的順利進行，起著政策性的保障作用。endprint

2.另一方面，PPP模式適用于我國村鎮污水處理的現狀。政府與社會資本合作，鼓勵社會資本參與到公共事業的建設中來。可以解決目前村鎮污水處理中面臨的資金缺乏、管理缺乏專業性等問題。更好地發揮企業在污水治理等公共事業領域的作用。同時，政府對污水處理的項目進行信用擔保，風險可以由各方實現有效的分擔。而通過簽訂一系列的項目文件，可以將各環節較好地聯系起來，提高污水處理的整體效率。

由此，將ppp模式引入污水處理中具有可行性。

四、江蘇省村鎮污水處理ppp發展現狀

從總體來看。江蘇省污水處理ppp發展較為迅速。江蘇省是全國推廣運用ppp模式試點的首批省份，并設立了省級ppp試點中心。從污水處理項目ppp的發展來看：截止到目前，江蘇省共有30個污水處理ppp項目（其中也包括擴建與管網一體化）。而同期全國共有約1000個污水處理ppp項目。江蘇省污水處理項目個數約占全國3%；并且其中南京市城東污水處理廠項目、南京市仙林污水處理廠項目、新沂市污水處理廠改擴建項目等6個項目被評為國家級示范項目。同期全國污水處理ppp國家示范項目約有60個。江蘇省約占10%。

由以上數據，可以發現江蘇省整體的污水處理ppp項目目前在全國處于較為領先的地位。

而具體從江蘇省村鎮污水處理ppp發展現狀來看（縣級以下）：

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數據來自財政部政府和社會資本合作中心網站。

由以上數據可得。江蘇省村鎮污水處理ppp項目目前共有9個，分布在宿遷、常州、蘇州、泰州、南通、鎮江6市。

具體來看：從項目所處階段來看，處于執行階段的共有2個，采購階段的有1個，準備階段的有2個，識別階段的有4個；從發起時間來看，2015年5月20日就發起了村鎮污水處理ppp項目。可見江蘇省開展村鎮污水ppp項目時間較早。2015年共發起5個項目，2016年發起2個項目，2017年至今，發起1個項目；從項目投資數額來看，從5000萬元到168400萬元，各項目資金規模差異較大。且相比于城市而言，投資數額總體上較為相同；從項目的回報機制來看，主要采用政府付費、使用者付費和可行性缺口補助3種方式；從運作方式來看，形式較為多樣，有BOT、ROT、O&M、TOT+BOT等，其中選擇BOT方式的企業較多；從示范級別來看，有1個項目被評為國家示范項目，有4個項目被評為省級示范項目。

常熟市案例分析：

其中，常熟市在全國首推的農村分散式污水處理ppp項目有著很多需要借鑒的地方。

1.集中與分散相結合。在應對農村污水排放較分散的情況時，常熟市根據實際情況，采用集中與分散相結合的模式。

人口較為集中、易施工的地區采取集中式污水處理；人口分散且施工難度大的地區采取分散式污水處理。事實上，從2008年開始，常熟不再以鎮村行政區域為限制。而是按照人口和污水量，統一建設污水處理設備。全市農戶中，生活污水納入城鎮管網的約有70%，采取分散式處理的約有30%。基于此，常熟全面實現了農村生活污水的有效處理。

2.專業化運作。常熟實行規劃、建設、管理、運行統一進行。并將設施運行、水質檢測等具體事務委托中科院生態環境研究中心，使污水處理的正常運行得到了保障。此外，將污水處理委托兩家專業公司一體化運營，實現了專業化的運行管理。

3.引入ppp模式，開拓發展新思路。在2015年，常熟市在農村污水治理中引入ppp模式，采用BOT模式進行運行。由政府將污水設施建設移交地區企業進行建設，并授予其25年的經營權。目前由中車股份公司進行該項目的實施，該項目已經進入執行階段且運行情況較好。已有6000多戶使用了該設施。

基于以上有效措施，常熟市污水處理已成為全國污水處理的樣板。其中，農村污水處理率約達70%，污水處理設施的完好率達95%，正常運行率達98%。其發展中采用的分散式處理、統一管理及ppp模式的引入等對其他地區村鎮污水處理都有一定的示范意義。

五、江蘇省村鎮污水處理ppp中存在的問題

（一）相關法律缺乏，監管體系不完備

目前ppp在我國總體上發展時間較短，而將ppp模式引入村鎮污水處理也處于探索階段。缺乏相關法律的保護。雖然有一些政策性的文件，但正式性的法律文件仍十分缺少。從江蘇省來看，也是這樣。雖然相關部門有一些政策性的文件，但很少具有法律約束力。ppp的法律建設對于其長遠發展有著重要的意義。如何通過法律來更好地規范村鎮污水處理ppp中的政府與企業的行為，保護投資者的利益，需要長時間的探索。

在監管領域上來看，目前在污水處理領域，江蘇省通過《江蘇省城市市政公用事業產品和服務質量監管制度》、《江蘇省城市市政公用事業經營與作業成本監管制度》、《江蘇省城市市政公用事業公眾參與監督制度》等多部法律文件，建立起對污水處理等公用事業的監管體系。但隨著ppp的引入，相關監管制度的力度仍相對較弱，且與ppp項目的實際情況結合較少。仍需進一步完善。

（二）政府定位仍不明確，未正確發揮職責

一方面，在對ppp的認識上存在偏差。部分政府把ppp簡單地理解為一種融資方式。還有部分政府過分夸大市場化的作用，把市場化當成是污水處理的主要方法。急于對公用企業或項目實行民營化，追求公用資產轉讓和資產變現給地方政府或個人帶來的短期利益。導致社會資本為成功競標污水處理項目，在博弈中提高特許經營轉讓價。這造成了污水處理價格上升的隱患。甚至可能導致“政企合謀”，造成國有資產的流失。

另一方面，地方政府支付信用問題依然存在。在污水處理等市政項目中，企業在談判中處于相對弱勢的地位。而部分地方政府的支付意愿較低，對于環境服務費用補償不到位或拖欠，從而使得參與污水處理的企業存在著虧損的風險。

此外，地方政府對市場化PPP模式的應用能力不足。造成項目談判的效率較低，缺乏有效指導。在項目的運行中，也存在著價格、回報率等方面的問題與糾紛。endprint

（三）體制機制不健全，風險分擔缺乏科學性

從江蘇省村鎮污水處理ppp的運行中來看，仍然缺乏專業化的管理體制。ppp合同中仍然存在著不完善的地方。在一些流程上缺乏規范性，且職責分擔不明確。在風險方面，政府與企業的風險分擔仍不夠具體，相關懲罰措施較為缺乏，存在著一方過多承擔損失的可能性。

此外，由于ppp中存在著多種運行模式，相應模式中也存在著風險分擔等方面的不同特點。但國家、省內對這一方面的規定仍不具體，缺乏相應指導。使得一些項目在運行方式的選擇上過于簡單，也未對之后的風險分擔、具體運行進行有效規劃，加大了項目的風險與不確定性。而由于這些不確定性，使得利益的分配存在著不合理的現象，參與企業的收益也難以保障。

（四）村鎮污水處理項目吸引力仍然不足

村鎮污水處理由于實施難度大，周期較長，風險較大等原因，本身就存在吸引力較差的問題。而江蘇省村鎮污水處理項目在引入ppp的過程中，也仍然存在著這樣的問題。

雖然江蘇省污水處理項目，相比于其他省份，開展ppp較早，且吸引資金的能力較強。但從村鎮污水處理的角度來看，仍有許多污水處理項目存在著吸引資金難的問題。這除了村鎮污水處理本身存在的特殊性之外，也與政府對村鎮污水治理的關注度不夠、政府在項目風險擔保方面的缺失有較大的關系。村鎮污水本身就存在著基礎設施不完善，治理難度大以及回報不高的問題。而由于村鎮政府往往對污水的治理缺乏相應經驗，且對于村鎮污水治理的關注度不夠，使得江蘇省村鎮污水ppp仍然面臨著項目吸引力不足的問題。

（五）村鎮污水處理ppp項目實際運行效果較差

在江蘇省村鎮污水治理ppp運行中，村鎮由于基礎設施較為薄弱，導致實際運營中設備運行中存在著許多問題，實際效果與計劃效果相差很大。并且由于相關技術人員的缺乏，使得設備的使用與維護未能很好地進行，從整體上降低了整個項目的運行效率。從目前來看，江蘇省村鎮污水處理ppp項目整體運行效率不高。

并且由于農村的使用水大部分來自地下水以及地表徑流，其實際用水量較難測定，造成實際運行中，污水處理費征收困難。污水處理量與實際用水量之間存在著較大的差距。污水處理費的征收難以保障。這使得項目建設的資金難以得到保障。這對村鎮污水處理ppp的實際運行產生了很大的影響。

此外，從目前來看，村鎮居民參與污水處理的積極性普遍不高，對污水處理ppp也缺乏科學的認識。在村鎮污水處理ppp運行當中，公眾參與度很低，項目沒有獲得村鎮居民的支持。這對項目的良好運行也產生了一定的影響。

六、江蘇省村鎮污水處理ppp發展建議

（一）加快完善法律制度與監管體系

要加快完善江蘇省ppp相關的法制建設，為ppp的發展提供有力保障。在加強整體ppp法制建設的同時，也要注意加強在各個領域ppp的法制建設。區別不同領域，建立有針對性的法律規范。在針對污水處理制定法律時，要注意其具有的公益性特征。同時對于村鎮污水處理ppp，要結合村鎮的發展情況，訂立有針對性的法律條款。

在監管體系方面，江蘇省要加快建立ppp相應的監管體系。明確各方責任。同時，要提高企業的準入門檻。污水處理有著投資大，周期長等特點。對于資金實力較為薄弱的企業來說，無法很好地承擔起污水處理項目的進行。在選擇企業時，不僅要對資金實力有所要求，也要注意其在污水處理技術方面的實力。這可以在保證初期建設成功的同時，也保證其之后的順利運營。

對于污水排放領域的違法行為，要予以相應的懲罰。污水處理領域存在著違法成本低的問題，使得ppp模式無法有效發揮其在成本等方面的優勢。要進一步提高企業的準入門檻。因此，一定要加強對污水排放標準的嚴格把控，對排污不合格的企業，嚴格按照規定予以懲罰。不要隨意降低監管標準或更改監管的規章制度，要統一監管標準，進行公平合理的監管。

（二）政府要明確自身職責，合理定位

ppp模式的運行，也需要政府正確發揮自身職能，而不是“一賣了之”。這意味著政府需要重新定位，正確發揮自己的職責。要明確風險分擔機制，實現風險的合理分擔。

投資者應該承擔經營活動自身的風險，而經營活動范圍之外的風險，應該交給政府負責，或由政企共擔。讓適合的主體去承擔相應的風險。可以避免企業過多承擔風險，防止企業的積極性降低。

政府要明確自己在提供財政資金時的投資人角色、吸收社會資本時的融資人角色以及申請貸款時的債務人角色。同時要承擔支付污水處理服務費的義務。通過購買服務的方式，保障項目正常運行。此外，要依據實際情況來合理制定污水處理費的單價。對于處理費的征收，也應建立起相應的征收制度，進行統一征收。

政府也應加強對項目的相關監管。加強對服務質量與績效、服務價格、資產狀況和設備質量的監管。要注意監管中各部門的配合，避免監管的混亂。

（三）水處理技術單位和投資咨詢單位積極發揮自身作用

村鎮污水處理ppp項目運作方式專業性較強，涉及較多領域。需要制定標準化的交易流程，也需要專業化的人才提供相應的指導。但村鎮政府往往缺少類似的人才，因此需要相關專業咨詢機構以及相關水處理技術單位在相關方面予以指導，保障ppp項目的順利進行。

從咨詢公司的角度來看，可以為污水處理ppp項目提供詳細的實施方案，完成招標中所需文件的制定，比如污水處理服務協議、運營服務協議等。使得ppp流程更加專業化。

而從技術單位的角度看，可以對村鎮的相關污水處理情況進行相關調研，提供合理的污水處理方式，對其中投資數目、所需材料以及所需技術的投入做出合理規劃。為污水處理ppp的決策，提供科學依據。

（四）采用“捆綁招標”、“廠網一體化”等創新方式

江蘇省面對村鎮污水處理項目規模較小，存在吸引力弱的問題，可采取捆綁招標的方式。這可以增強規模效應，提高項目的吸引力。還可以降低運營成本，減輕財政負擔。同時提高了招商與監管的效率。endprint

2015年，財政部、住房和城鄉建設部印發的《關于市政公用領域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知》指出，城市供水、污水處理、供熱、供氣、垃圾處理項目應實行廠網一體、站網一體、收集處理一體化運營。而村鎮污水處理ppp項目在進行的過程中，也可以進行廠網一體化。把污水處理廠與排水管網的建設結合起來，提高項目的運行效率。這種創新方式的運用對于村鎮污水問題的解決有著重要的意義。

（五）加強ppp合作文化的建設

要加強ppp發展中各方的合作。企業、銀行、科研中心、咨詢機構等應加強合作。在污水廠選址時要充分考慮到民眾的想法，尋求附近民眾的同意。同時，要提高民眾的參與度，讓公眾對ppp模式充分認識與理解，保障民眾的知情權與監督權。這會對ppp的運行起著積極的作用。在這一方面，美國值得我們學習。其在ppp項目的進行中，民眾積極參與，為項目的運行提供有力支持。同時，還可以通過新聞等方式，積極宣傳ppp文化，讓更多的人了解、認識ppp模式。

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