溧陽市“兩權”抵押貸款推進情況調查

蔣希昭

【摘要】農村承包土地的經營權和農民住房財產權（統稱“兩權”）抵押貸款是落實農村土地的用益特權，賦予農民更多財產權、深化農村金融改革創新的一項重大舉措。

本文主要介紹溧陽作為蘇南較發達經濟區域縣級市、在未納入全國農村承包土地經營權抵押試點（縣、市）情況下，如何圍繞“兩權”抵押貸款推進工作要求，結合本地農村經濟發展實際，推進溧陽地區“兩權”抵押貸款工作。

【關鍵詞】農村承包土地經營權 抵押貸款

2016年3月15日，中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、財政部、農業部關于印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》的通知及中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會、財政部、國土資源部、住房和城鄉建設部關于印發《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》的通知的下發后，溧陽市政府及部門迅速行動，建立并完善了“兩權”抵押貸款工作組織領導體系，人行溧陽市支行作為該項工作的牽頭單位，積極會同相關職能部門認真做好“兩權”抵押貸款推進的各項準備工作。參照試點縣、市“兩權”抵押貸款的做法，積極探索未納入農村承包土地經營權抵押貸款試點市（縣）地區如何結合本地農村經濟發展特點，推進本地區“兩權”抵押貸款工作。

溧陽自古就有“三山一水六分田”之稱，為進一步促進農業產業化經營，充分發揮“毛尖花紅棠下瓜、黃雀青魚白殼蝦、蟹黃包子鴨餃面、芹菜冬筍韭菜芽”等溧陽地區農業生產經營特色。近年來，溧陽市正確處理政府引導與農民自主發展的關系，運用宣傳引導、典型示范、指導服務等辦法，組織農民立足資源優勢，因地制宜，自覺參與“一村一品”實踐，依托“公司+農戶”、“能人大戶+農戶”等組織形式，充分發揮農業產業化經營在農民與市場、農民與企業、農民與農民之間的橋梁、紐帶作用和帶動效應。至2016年10月末，溧陽市“兩權”抵押貸款推進工作獲得了較大成效，已經發放“兩權”抵押貸款76筆計6472萬元，涉及市轄鎮的90%。

一、溧陽市“兩權”抵押貸款工作進展情況及存在問題

（一）建立并完善組織領導體系

2015年6月，溧陽市成立了全市農村土地承包經營權抵押貸款工作領導小組，由市委分管農經工作常委任組長，市金融辦、人民銀行、農工辦、財政局、國土局以及各金融機構負責人為成員，領導小組辦公室設立在人民銀行，負責日常工作。在此基礎上，進一步細化工作方案，按照“抵押全覆蓋，總量求突破”的思路，明確部門職責，落實專門人員，定期召開政銀企溝通協調會議，研究擴大“兩權”方案有關工作，分析解決工作中遇到的矛盾和問題。

（二）有序開展“兩權”確權登記頒證工作

市委、市政府為促進“兩權”抵押貸款推進工作，出臺了“關于印發《溧陽市農村產權交易管理辦法（試行）》的通知（溧農產組發[2016]1號）、關于印發《溧陽市農村集體資產交易規則（試行）》的通知（溧農產組發[2016]2號）、市政府辦公室關于推進溧陽市農村產權交易市場建設的實施意見（溧政辦發[2016]78號）”文件。2015年9月，抽調市國土、農工辦、財政、金融辦、人行及鎮、村相關人員，開展全市十個鄉鎮農村承包土地測繪、丈量、核實、建檔等工作，2016年6月，在去年各項準備的基礎上，農村承包土地合同簽訂，及時開展農地確權工作。目前，全市范圍農地確權工作已經接近完成，全市范圍農地承包合同簽訂率（9月末）達85%，預計（11月末）達90%。頒證工作相對滯后。一方面，與政府部門統一進度安排有關。如：農村土地證書格式的確定、權證的防偽、印制單位的選擇等工作到9月才獲得確定，客觀上影響了農村承包土地經營權證的頒發。另一方面，近年來農村土地糾紛有所增多，導致部分鎮村在頒證前需要做大量的協調工作，農村土地二輪承包后，一些農民選擇了拋荒棄耕，為了避免土地荒廢，部分村集體對拋荒棄耕土地進行了微調，但隨著各項惠農措施的逐步落實，以及局部地區拆遷土地價格暴漲的示范效應，部分農民對土地收益預期不斷上升，以至于出現了“寸土必爭”現象，加上原來的測量手段較為落后，此次農村土地確權登記引入了高新技術手段，在更為精準的同時，在一定程度上增加了農村的土地糾紛，影響了頒證進度。

（三）基本建成市（縣）、鎮（鄉）兩級產權交易服務平臺

2016年，溧陽市已經全面建成市、鎮二級公共資源交易服務中心，配備了專職業務人員、為產權交易提供政策咨詢、信息發布、流轉鑒證、抵押登記和資產處置等相關服務，市、鎮兩級體系分工明確，一般根據流轉面積選擇服務平臺。如溧陽市設置鎮（街道）農村產權交易中心交易權限為：土地流轉（連片300畝以下）以及單筆標的100萬元以下的村組集體經濟組織資產發包、租賃、拍賣，所有權轉讓等交易業務；鎮級權限以上的交易由鎮（街道）初審，進入市農村產權交易中心交易。目前，溧陽市公共資源交易中心正待省、常州市統一調試后接入該交易中心平臺，進行流轉、抵押、登記業務的辦理。己辦理的“兩權”貸款業務中對抵押物價值評估總體上缺乏堅實的理論支撐和專業的評估機構，評估方式也缺乏相對統一科學的評價標準，存在或有政府部門作出、或由第三方評估機構評估得出、或由借貸雙方協商確定現象，主要依據流轉剩余年限、流轉費用、地上作物價值等。

（四）有序推動“兩權”抵押業務發展

2016年，溧陽市發放的“兩權”抵押貸款具體分布情況：上興鎮25戶、南渡鎮4戶、社渚鎮15戶、戴埠鎮13戶、竹簀鎮6戶、別橋鎮4戶、上黃鎮2戶、天目湖鎮3戶、埭頭鎮3戶、其他1戶。經營項目及貸款：糧食種植及購銷14戶、貸款金額895萬元，禽畜養殖6戶、貸款金額920萬元，水產養殖10戶、615萬元，苗木及茶葉、瓜果種植39戶、貸款金額3304萬元，農用物資經營3戶、貸款金額240萬元，農副產品經營3戶、貸款金額298萬元，鄉村旅游1戶、貸款金額200萬元。“兩權”貸款占比100%的有30戶、50%以上的有18戶、50%以下的有28戶。endprint

溧陽市“兩權”抵押貸款業務特點：一是參與金融機構逐步增多，由原來的2家金融機構增加到現在的5家金融機構。二是“兩權”抵押貸款年內實現“零”的突破，并趨快速增長態勢。三是單一“兩權”抵押占比較高，以農村承包土地經營權全額抵押的貸戶占“兩權”貸款總戶數的39.47%；以農村承包土地經營權全額單一抵押的農地抵押貸款金額占“兩權”抵押貸款總額的43.71%。四是農地抵押貸款以短期流動性貸款為主，期限最長為一年。五是抵押農地的經營權違約處置存在較大困難。一方面，多數由村委會主導，銀行缺乏必要的話語權，無法有效介入再流轉的價格決定、承接人的選擇等主要處置環節，處置收益難以保障；另一方面，金融機構在貸款額度核定時，考慮土地剩余承包期限，但未將對原始承包人的租金支付納入其中。以承包土地經營權抵押貸款為例，目前借款人用于抵押的承包土地經營權，多數是原始承包人流轉所得，借款人需按年支付原始承包人租金，一旦風險發生，處置再流轉的土地流入方既要支付流轉對價，又要支付原始承包人的租金，導致處置成本偏高。

（五）優化服務，全力支持“三農”經濟發展

一是簡化貸款手續。各金融機構按照支持“三農”總體要求重新修訂并完善了《農戶聯保貸款實施細則》、《典型農戶貸款管理辦法》等制度管理辦法，規定只要辦妥有效擔保，在授信額度內，基層支行可直接對農戶審批發放貸款。二是擴大擔保能力。在合作對象上，適時引入多家擔保公司，在擔保金額上，根據擔保公司注冊資本金的增加，及時增加擔保額度。三是創新信貸產品。各金融機構先后推出了“典型農戶貸款”、“一貸通”、“典型商戶貸款”等，采取“一次核定、余額控制、隨用隨貸、周轉使用”的管理模式，提高放貸效率。四是合理確定貸款利率。在對農業龍頭企業和農民專業合作社的貸款利率定價上打破過去“一浮到底”的做法，結合每個農業組織及其成員、非成員的信用度、忠誠度、成長性，有差別地確定其貸款的利率。

二、相關建議

（一）創新評估機制，進一步提升抵押物價值評估水平

推動建立農村土地信息庫和科學的農地等級體系，綜合考慮土地級差、區域差異、基礎設施等因素，對土地評級提供指導價格，建立專業涉農產權評估機構，培養專業資質評估人員，探索科學合理的“兩權”價值評估方法，科學量化評估指標，促進各類參與交易的農村產權合理定價，維護銀行和貸款人的合法權益。認真實施《農村土地承包經營權抵押貸款管理辦法》，堅持審慎拓展、擇優準入、嚴控風險、講求效益。明確“兩權”貸款對象、抵押及貸款利率等規定。引進第三方評估機制，將土地承包經營權整體評估，既評估土地承包經營權自身價值，也評估附著農產品和基礎設施的價值，土地承包經營權可單設獨立抵押擔保，也可與其它擔保方式組合，設定貸款抵押率最多不超過評估認定價值的50%。并對土地經營權抵押貸款實行利率優惠，原則上比同類、同期、同檔貸款優惠20～30%。

（二）健全風險分擔機制，進一步完善農業保險制度

設立與“兩權”抵押貸款相互匹配的專業擔保機構，或依托農民專業合作社成立互助型的農業擔保公司，為抵押貸款提供擔保，加大保險支持力度，探索增設農業保險險種，并通過發展針對承包土地的經營權抵押的小額信貸保證保險品種和業務，緩釋貸款風險。鼓勵保險公司創新農業保險產品，擴大高效設施農業、河蟹養殖等保險覆蓋面，積極探索試點家庭農場小額貸款保證保險等新型保險品種，引導農村土地承包經營權抵押貸款借款人積極參加農業保險，并由財政給予一定補貼。深入推廣農業保險、農民住房保險和小額貸款保證保險等業務新品種，著力提高新型農業經營主體信貸受惠面。

（三）進一步提升產權流轉交易平臺功能，擴大“兩權”流轉處置范圍

在鞏固提升市級農村產權交易中心功能的基礎上，加快市鄉鎮村三級交易服務網絡建設，形成與省、常州市聯網的五級交易體系。重點加快鄉鎮農村產權交易場所建設，推動鄉村產權入場交易，提升農村三資管理水平。積極拓展交易服務功能，開展鑒證、評估等工作，加強產權交易制度建設，規范操作程序，加強農村產權交易隊伍建設，開展產權交易業務知識培訓和持證上崗，提升服務能力和水平。對于農地經營權，依托農村產權交易平臺，構建市（縣）級以上甚至更高層次的農村產權交易機構，充分發揮“互聯網+”帶動作用，擴大農地二級流通市場的交易范圍，吸收更多的社會資本參與農地經營權流轉。

（四）嚴密防范風險，進一步健全風險緩釋及補償機制

出臺《溧陽市農村土地承包經營權抵押貸款風險基金管理暫行辦法》，設立農村土地承包經營權抵押貸款風險補償基金，建立金融風險共擔機制。當土地承包經營權抵押項下貸款不能按期償還，經抵押雙方協調一致處置抵押物獲得的資金優先用于償還貸款本息，如不足償還本息，損失部分由風險基金和經辦銀行分別承擔50%。加大惠農擔保機構整合力度，完善由政府主導、民資參與、市場化運作的農業擔保體系建設，探索“農村土地承包經營權抵押+政策性擔保公司擔保”模式，將農村土地承包經營權作為擔保公司的反擔保措施。endprint