中國(guó)模式的存款保險(xiǎn)制度研究

潘貴芳

【摘要】存款保險(xiǎn)制度時(shí)金融安全網(wǎng)的有機(jī)組成部分，本文從存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及運(yùn)營(yíng)、保險(xiǎn)基金的來(lái)源和規(guī)模、參保方式及費(fèi)率的確定、存款保險(xiǎn)的范圍、存款保險(xiǎn)的保護(hù)程度這五方面進(jìn)行探討，以期為建立適合中國(guó)國(guó)情的存款保險(xiǎn)制度提供參考。

【關(guān)鍵詞】存款保險(xiǎn)制度 存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu) 參保方式 費(fèi)率

存款保險(xiǎn)制度是指由存款性金融機(jī)構(gòu)集中建立一個(gè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，各存款機(jī)構(gòu)作為投保人強(qiáng)制或自愿地繳納保費(fèi)，一旦投保人面臨風(fēng)險(xiǎn)或?yàn)l臨破產(chǎn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向其提供流動(dòng)性支持或代替破產(chǎn)機(jī)構(gòu)在一定限度內(nèi)向存款人提供存款賠付（張正平、何廣文，2005）。自1933年美國(guó)通過(guò)《銀行法》創(chuàng)立美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation，F(xiàn)DIC）以來(lái)，全球超過(guò)78個(gè)經(jīng)濟(jì)體紛紛建立了各自的存款保險(xiǎn)制度（劉勤，2010）。

中國(guó)雖未建立存款保險(xiǎn)制度，事實(shí)上，政府提供了一種隱性的存款保護(hù)，即商業(yè)銀行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，由國(guó)家財(cái)政兜底，保護(hù)存款人利益及金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。但是隨著我國(guó)加快開(kāi)放金融市場(chǎng)，加速推進(jìn)利率市場(chǎng)化的改革，這種隱形的存款保險(xiǎn)機(jī)制已越顯被動(dòng)。它不僅在一定程度上加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，導(dǎo)致銀行業(yè)的低效率。同時(shí)，我國(guó)銀行體系存在著重大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，不良資產(chǎn)居高不下、資本金嚴(yán)重不足、盈利能力低下，加之，我國(guó)加快開(kāi)放金融市場(chǎng)，加速推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革，無(wú)論是個(gè)別存款機(jī)構(gòu)亦或是整個(gè)金融體系都面臨著比原來(lái)更大、更為隨機(jī)突然的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如果在放松金融管制的同時(shí)，不能及時(shí)采取存款保險(xiǎn)制度等安全防范措施，將不可避免面臨金融危機(jī)的威脅（何光輝、楊咸月，2003）。為此，本文就建立適合中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度的模式進(jìn)行探討，以期對(duì)我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度提供借鑒。存款保險(xiǎn)制度的建立需要考慮幾方面的內(nèi)容：存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及運(yùn)營(yíng)、保險(xiǎn)基金的來(lái)源和規(guī)模、參保方式及費(fèi)率的確定、存款保險(xiǎn)的范圍、存款保險(xiǎn)的保護(hù)程度。

一、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及運(yùn)營(yíng)

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)可能是政府的、私人的或者公私合營(yíng)的，較為普遍的模式是政府管理。據(jù)IMF統(tǒng)計(jì)，截止2000年，68個(gè)國(guó)家中有39個(gè)采用政府管理，另外16個(gè)國(guó)家采用公私合營(yíng)，如丹麥、日本和秘魯?shù)?，其他?3個(gè)國(guó)家和地區(qū)采用私人部門(mén)管理，如法國(guó)、德國(guó)和英國(guó)等。私人管理的保險(xiǎn)公司有盈利動(dòng)機(jī)，有激勵(lì)去收集信息，甄別銀行風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督銀行經(jīng)營(yíng)。

二、保險(xiǎn)基金的來(lái)源和規(guī)模

大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)要求保險(xiǎn)基金的規(guī)模能彌補(bǔ)當(dāng)前的支出，并建立一個(gè)能夠承擔(dān)損失的永久基金。存款保險(xiǎn)基金有的完全來(lái)自政府，如智利，也有的完全來(lái)自銀行繳納的保費(fèi)，如瑞士、法國(guó)、英國(guó)等，但目前最為普遍的模式是由政府和銀行共同出資。完全由政府出資等于是讓納稅人為銀行的不當(dāng)行為“買(mǎi)單”，讓銀行出資建立保險(xiǎn)基金有利于降低道德風(fēng)險(xiǎn)。

考慮到2020年中國(guó)能夠建立存款保險(xiǎn)制度，保險(xiǎn)基金的規(guī)模也有限。因此在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，單靠銀行的保費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以建立足額的保險(xiǎn)基金，最終還需要國(guó)家財(cái)政出資。

三、參保方式及費(fèi)率的確定

參保方式主要有強(qiáng)制參保和自愿參保兩種。根據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，全球有74個(gè)國(guó)家和地區(qū)采用強(qiáng)制性的存款保險(xiǎn)制度，占所有實(shí)行存款保險(xiǎn)制度國(guó)家的93%（李鋒、王大鵬、劉澄，2007）。實(shí)行強(qiáng)制性的參保制度設(shè)計(jì)成本較低，同時(shí)，可以使所有存款者的存款都到全面保護(hù)。通常在自愿參保體系中，容易形成“逆選擇”即實(shí)力較弱的中小銀行或經(jīng)營(yíng)管理差、冒險(xiǎn)性強(qiáng)的銀行更愿意加入，而整體實(shí)力較強(qiáng)的大銀行不愿意加入。我國(guó)銀行體系是由國(guó)有四大行為主，眾多中小型存款機(jī)構(gòu)所占比例較小，同時(shí)，由于國(guó)有四大行是由國(guó)家信譽(yù)做擔(dān)保，即使他們不加入存款保險(xiǎn)體系也能夠給存款者較大信心，同時(shí)，為了降低其經(jīng)營(yíng)成本，它們會(huì)更不傾向于加入存款保險(xiǎn)制度體系。但是，這就會(huì)導(dǎo)致存款保險(xiǎn)體系無(wú)法吸收足夠多的成員，形同虛設(shè)，不利于賠付能力的積累，同時(shí)，“逆選擇”將使自愿的存款保險(xiǎn)體系更容易奔潰（鄒琪、賁奔，2003）。因此，在存款保險(xiǎn)制度實(shí)施的初級(jí)階段，強(qiáng)制性的參保制度更符合我國(guó)的國(guó)情，待各方面都較為成熟后可逐步向自愿參保模式過(guò)渡。

對(duì)于保險(xiǎn)費(fèi)率的確定，主要也有兩種觀點(diǎn)：?jiǎn)我毁M(fèi)率制和風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制。單一費(fèi)率制是指對(duì)不同規(guī)模的銀行按同一比例征收保費(fèi)。這種征收制度簡(jiǎn)便易行，但對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型銀行來(lái)說(shuō)非常不公平，這相當(dāng)于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避型銀行為高風(fēng)險(xiǎn)的中小銀行提供了補(bǔ)貼，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致弱小銀行加大采取高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)行為，增加道德風(fēng)險(xiǎn)。不少?lài)?guó)家和地區(qū)選擇采用風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，雖然在一定程度上可以避免道德風(fēng)險(xiǎn)，但是對(duì)于銀行的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定價(jià)存在很多客觀難題。譬如，對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)的定價(jià)需要收集大量銀行經(jīng)營(yíng)狀況的信息、數(shù)據(jù)，有一部分信息屬于“商業(yè)機(jī)密”，且信息的收集也需要存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)銀行有較大的監(jiān)管權(quán)力。除此之外，使用差別化費(fèi)率的前提必須對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，目前國(guó)際上比較常用的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)是資本充足率和監(jiān)管評(píng)級(jí)（如CAMELs評(píng)級(jí)），這兩個(gè)指標(biāo)體系在中國(guó)的實(shí)施尚未成熟?；谛畔⑹占膹?fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的不準(zhǔn)確性，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別化費(fèi)率困難重重。再者，差別化費(fèi)率還會(huì)導(dǎo)致銀行業(yè)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。由于股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行和城鄉(xiāng)信用社在資產(chǎn)總量，內(nèi)部控制等方面相對(duì)于國(guó)有商業(yè)銀行存在劣勢(shì)，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)差別化費(fèi)率必然使之承擔(dān)較高的保費(fèi)，這將導(dǎo)致中小商業(yè)銀行和信用社無(wú)法與國(guó)有商業(yè)銀行競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，我國(guó)金融信息保密措施和制度上不健全，很難做到對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)信息的絕對(duì)保密，這將動(dòng)搖存款者信心，將存款從高費(fèi)率銀行轉(zhuǎn)向低費(fèi)率銀行，引發(fā)金融體系的動(dòng)蕩。針對(duì)我國(guó)的實(shí)際情況，我國(guó)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)差別化費(fèi)率的條件尚不成熟。為此，實(shí)施單一費(fèi)率的存款保險(xiǎn)制度更為可行。雖然國(guó)有商業(yè)銀行需要拿出較高的保費(fèi)，但是所有銀行對(duì)金融體系的穩(wěn)定都有著不可推卸的責(zé)任，四大國(guó)有商業(yè)銀行吸收了80%以上的存款，其所占份額較大，所承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)更多，否則，那些高風(fēng)險(xiǎn)的中小銀行一旦發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)引起金融體系的“多米諾骨牌”效應(yīng)，不利于整個(gè)金融體系的發(fā)展（顏海波，2004）。同時(shí)，在實(shí)施單一制保險(xiǎn)費(fèi)率的同時(shí)，也可以對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行提供一定的利益補(bǔ)償機(jī)制，如實(shí)施差別存款準(zhǔn)備金率。endprint

四、存款保險(xiǎn)的范圍

銀行有多種形式的負(fù)債，除了居民的本幣存款外，還有外幣存款、銀行同業(yè)存款等。通常，所有國(guó)家會(huì)對(duì)本幣存款提供保障，也有部分國(guó)家和地區(qū)對(duì)其他存款進(jìn)行保障。不能對(duì)銀行的所有負(fù)債都進(jìn)行保險(xiǎn)，只能對(duì)其中某些類(lèi)型的存款保險(xiǎn)，如果保險(xiǎn)面過(guò)大，會(huì)降低保險(xiǎn)承諾的可信度，除非有足夠多的保險(xiǎn)基金（北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心宏觀組，2003）。大多數(shù)國(guó)家對(duì)定期存款的本利和都實(shí)行100%的安全保護(hù)，對(duì)活期存款實(shí)行部分保護(hù)（陸愛(ài)勤，2010）。

目前，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)后對(duì)于自然人和機(jī)構(gòu)的債權(quán)受保護(hù)程度是不同的。《金融機(jī)構(gòu)撤銷(xiāo)條例》指出被撤銷(xiāo)的金融機(jī)構(gòu)的清算財(cái)產(chǎn)只有在償付個(gè)人儲(chǔ)蓄存款的本金和合法利息之后剩余的才能清償法人和其它組織機(jī)構(gòu)。這是對(duì)機(jī)構(gòu)存款的歧視，導(dǎo)致有些機(jī)構(gòu)存款數(shù)額相對(duì)較小卻得不到保障；而有些個(gè)人的存款數(shù)額很高卻得到全部賠償。

五、存款保險(xiǎn)的保護(hù)程度

存款保險(xiǎn)的保護(hù)程度通常采用承保限額與各國(guó)人均GDP的比值作為比較標(biāo)準(zhǔn)，不同的國(guó)家存在較大的差異，高收入國(guó)家提供的保護(hù)水平并不高，歐洲國(guó)家最低，如奧地利、比利時(shí)、德國(guó)等國(guó)家，它們的存款保險(xiǎn)約為人均GDP的1.6倍；而不少發(fā)展中國(guó)家所提供的保護(hù)相當(dāng)慷慨，如非洲國(guó)家，其保險(xiǎn)限額是其人均GDP的6.2倍，亞洲國(guó)家所提供的存款保險(xiǎn)保障程度也相當(dāng)高。事實(shí)上，存款保險(xiǎn)的保護(hù)程度設(shè)置必須合理，不能過(guò)低喪失了保護(hù)的意義，也不能過(guò)高，據(jù)DemirguC-Kunt和Detragiache（DKD，2000）根據(jù)1980～1997期間61個(gè)國(guó)家的898個(gè)數(shù)據(jù)顯示，保險(xiǎn)限額越大越容易導(dǎo)致銀行業(yè)危機(jī)。存款保險(xiǎn)限額設(shè)置過(guò)高就意味著更多的人得到了保護(hù)，市場(chǎng)的懲罰力度降低，銀行為了逐利更偏向與從事風(fēng)險(xiǎn)性投資。并且相對(duì)于小儲(chǔ)戶(hù)而言，大儲(chǔ)戶(hù)擁有更多監(jiān)測(cè)銀行經(jīng)營(yíng)狀況的資源，設(shè)立保險(xiǎn)限額可以迫使大儲(chǔ)戶(hù)監(jiān)督銀行，提高市場(chǎng)懲罰力度（北京大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心宏觀組，2003）。國(guó)際貨幣基金組織建議將保險(xiǎn)限額設(shè)置在人均GDP的1～2倍左右，世界上平均保險(xiǎn)限額是人均GDP的3倍，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)人均GDP為5.2萬(wàn)元，按照此標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的存款限額不足20萬(wàn)元。但是，考慮到中國(guó)居民投資渠道較為單一，金融資產(chǎn)主要是以存款的形式持有，可以適當(dāng)?shù)奶岣呦揞~，使之至少能覆蓋90%以上的存款賬戶(hù)。

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