中國模式的存款保險制度研究

潘貴芳

【摘要】存款保險制度時金融安全網的有機組成部分，本文從存款保險機構的設立及運營、保險基金的來源和規模、參保方式及費率的確定、存款保險的范圍、存款保險的保護程度這五方面進行探討，以期為建立適合中國國情的存款保險制度提供參考。

【關鍵詞】存款保險制度 存款保險機構 參保方式 費率

存款保險制度是指由存款性金融機構集中建立一個保險機構，各存款機構作為投保人強制或自愿地繳納保費，一旦投保人面臨風險或瀕臨破產，保險機構向其提供流動性支持或代替破產機構在一定限度內向存款人提供存款賠付（張正平、何廣文，2005）。自1933年美國通過《銀行法》創立美國聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC）以來，全球超過78個經濟體紛紛建立了各自的存款保險制度（劉勤，2010）。

中國雖未建立存款保險制度，事實上，政府提供了一種隱性的存款保護，即商業銀行出現問題時，由國家財政兜底，保護存款人利益及金融系統的穩定。但是隨著我國加快開放金融市場，加速推進利率市場化的改革，這種隱形的存款保險機制已越顯被動。它不僅在一定程度上加重了政府的財政負擔，同時也破壞了公平競爭機制，導致銀行業的低效率。同時，我國銀行體系存在著重大的風險隱患，不良資產居高不下、資本金嚴重不足、盈利能力低下，加之，我國加快開放金融市場，加速推進利率市場化改革，無論是個別存款機構亦或是整個金融體系都面臨著比原來更大、更為隨機突然的市場風險和系統性風險。如果在放松金融管制的同時，不能及時采取存款保險制度等安全防范措施，將不可避免面臨金融危機的威脅（何光輝、楊咸月，2003）。為此，本文就建立適合中國的存款保險制度的模式進行探討，以期對我國建立存款保險制度提供借鑒。存款保險制度的建立需要考慮幾方面的內容：存款保險機構的設立及運營、保險基金的來源和規模、參保方式及費率的確定、存款保險的范圍、存款保險的保護程度。

一、存款保險機構的設立及運營

存款保險機構的運營可能是政府的、私人的或者公私合營的，較為普遍的模式是政府管理。據IMF統計，截止2000年，68個國家中有39個采用政府管理，另外16個國家采用公私合營，如丹麥、日本和秘魯等，其他的13個國家和地區采用私人部門管理，如法國、德國和英國等。私人管理的保險公司有盈利動機，有激勵去收集信息，甄別銀行風險，監督銀行經營。

二、保險基金的來源和規模

大多數國家和地區要求保險基金的規模能彌補當前的支出，并建立一個能夠承擔損失的永久基金。存款保險基金有的完全來自政府，如智利，也有的完全來自銀行繳納的保費，如瑞士、法國、英國等，但目前最為普遍的模式是由政府和銀行共同出資。完全由政府出資等于是讓納稅人為銀行的不當行為“買單”，讓銀行出資建立保險基金有利于降低道德風險。

考慮到2020年中國能夠建立存款保險制度，保險基金的規模也有限。因此在相當長的一段時間內，單靠銀行的保費收入遠遠不足以建立足額的保險基金，最終還需要國家財政出資。

三、參保方式及費率的確定

參保方式主要有強制參保和自愿參保兩種。根據統計顯示，全球有74個國家和地區采用強制性的存款保險制度，占所有實行存款保險制度國家的93%（李鋒、王大鵬、劉澄，2007）。實行強制性的參保制度設計成本較低，同時，可以使所有存款者的存款都到全面保護。通常在自愿參保體系中，容易形成“逆選擇”即實力較弱的中小銀行或經營管理差、冒險性強的銀行更愿意加入，而整體實力較強的大銀行不愿意加入。我國銀行體系是由國有四大行為主，眾多中小型存款機構所占比例較小，同時，由于國有四大行是由國家信譽做擔保，即使他們不加入存款保險體系也能夠給存款者較大信心，同時，為了降低其經營成本，它們會更不傾向于加入存款保險制度體系。但是，這就會導致存款保險體系無法吸收足夠多的成員，形同虛設，不利于賠付能力的積累，同時，“逆選擇”將使自愿的存款保險體系更容易奔潰（鄒琪、賁奔，2003）。因此，在存款保險制度實施的初級階段，強制性的參保制度更符合我國的國情，待各方面都較為成熟后可逐步向自愿參保模式過渡。

對于保險費率的確定，主要也有兩種觀點：單一費率制和風險差別費率制。單一費率制是指對不同規模的銀行按同一比例征收保費。這種征收制度簡便易行，但對于風險規避型銀行來說非常不公平，這相當于風險規避型銀行為高風險的中小銀行提供了補貼，同時也會導致弱小銀行加大采取高風險的經營行為，增加道德風險。不少國家和地區選擇采用風險差別費率，雖然在一定程度上可以避免道德風險，但是對于銀行的風險進行定價存在很多客觀難題。譬如，對銀行風險的定價需要收集大量銀行經營狀況的信息、數據，有一部分信息屬于“商業機密”，且信息的收集也需要存款保險機構對銀行有較大的監管權力。除此之外，使用差別化費率的前提必須對風險進行量化，目前國際上比較常用的風險指標是資本充足率和監管評級（如CAMELs評級），這兩個指標體系在中國的實施尚未成熟。基于信息收集的復雜性和風險指標的不準確性，實施風險差別化費率困難重重。再者，差別化費率還會導致銀行業的不公平競爭。由于股份制商業銀行、城市商業銀行和城鄉信用社在資產總量，內部控制等方面相對于國有商業銀行存在劣勢，實施風險差別化費率必然使之承擔較高的保費，這將導致中小商業銀行和信用社無法與國有商業銀行競爭。同時，我國金融信息保密措施和制度上不健全，很難做到對銀行風險信息的絕對保密，這將動搖存款者信心，將存款從高費率銀行轉向低費率銀行，引發金融體系的動蕩。針對我國的實際情況，我國設立風險差別化費率的條件尚不成熟。為此，實施單一費率的存款保險制度更為可行。雖然國有商業銀行需要拿出較高的保費，但是所有銀行對金融體系的穩定都有著不可推卸的責任，四大國有商業銀行吸收了80%以上的存款，其所占份額較大，所承擔的責任也應更多，否則，那些高風險的中小銀行一旦發生流動性風險，會引起金融體系的“多米諾骨牌”效應，不利于整個金融體系的發展（顏海波，2004）。同時，在實施單一制保險費率的同時，也可以對國有商業銀行提供一定的利益補償機制，如實施差別存款準備金率。endprint

四、存款保險的范圍

銀行有多種形式的負債，除了居民的本幣存款外，還有外幣存款、銀行同業存款等。通常，所有國家會對本幣存款提供保障，也有部分國家和地區對其他存款進行保障。不能對銀行的所有負債都進行保險，只能對其中某些類型的存款保險，如果保險面過大，會降低保險承諾的可信度，除非有足夠多的保險基金（北京大學中國經濟研究中心宏觀組，2003）。大多數國家對定期存款的本利和都實行100%的安全保護，對活期存款實行部分保護（陸愛勤，2010）。

目前，金融機構破產后對于自然人和機構的債權受保護程度是不同的。《金融機構撤銷條例》指出被撤銷的金融機構的清算財產只有在償付個人儲蓄存款的本金和合法利息之后剩余的才能清償法人和其它組織機構。這是對機構存款的歧視，導致有些機構存款數額相對較小卻得不到保障；而有些個人的存款數額很高卻得到全部賠償。

五、存款保險的保護程度

存款保險的保護程度通常采用承保限額與各國人均GDP的比值作為比較標準，不同的國家存在較大的差異，高收入國家提供的保護水平并不高，歐洲國家最低，如奧地利、比利時、德國等國家，它們的存款保險約為人均GDP的1.6倍；而不少發展中國家所提供的保護相當慷慨，如非洲國家，其保險限額是其人均GDP的6.2倍，亞洲國家所提供的存款保險保障程度也相當高。事實上，存款保險的保護程度設置必須合理，不能過低喪失了保護的意義，也不能過高，據DemirguC-Kunt和Detragiache（DKD，2000）根據1980～1997期間61個國家的898個數據顯示，保險限額越大越容易導致銀行業危機。存款保險限額設置過高就意味著更多的人得到了保護，市場的懲罰力度降低，銀行為了逐利更偏向與從事風險性投資。并且相對于小儲戶而言，大儲戶擁有更多監測銀行經營狀況的資源，設立保險限額可以迫使大儲戶監督銀行，提高市場懲罰力度（北京大學中國經濟研究中心宏觀組，2003）。國際貨幣基金組織建議將保險限額設置在人均GDP的1～2倍左右，世界上平均保險限額是人均GDP的3倍，根據國家統計局公布的經濟數據顯示，2015年我國人均GDP為5.2萬元，按照此標準，我國的存款限額不足20萬元。但是，考慮到中國居民投資渠道較為單一，金融資產主要是以存款的形式持有，可以適當的提高限額，使之至少能覆蓋90%以上的存款賬戶。

參考文獻

[1]張正平，何廣文.（2005.6）存款保險制度在全球的最新發展、運行績效及其啟示《環球金融》.

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[9]北京大學中國經濟研究中心宏觀組（2003）設計有效的存款保險制度《金融研究》No.11，2003 General No.281.

[10]陸愛勤.（2010.6）存款保險制度的國際經驗和中國模式的思考.《世界經濟研究》.

[11]Demirguc-Kunt，A.，E.Detragiache（2000），“Does Deopsit Insurance Increase Banking Sysstem Stability？An Empirical Investigation”，Policy Research Working Paper No.2247，Word Bank

基金項目：2012年度“上海市高校青年教師培養資助計劃”。endprint