中國恐怖主義風險管理制度的構建

周代娣

【摘要】首先，本文指出“9.11”事件使得人們對恐怖主義的風險認識發生轉變，并結合近年來我國恐怖主義活動發生情況與趨勢，指明我國恐怖主義風險的四個特征。其次，文章指出當前我國缺乏有效的恐怖主義風險管理機制，并結合我國的恐怖主義風險特征，對我國的恐怖主義風險管理制度提出初步設想，提出要引入“政府-保險公司”共保模式。

【關鍵詞】恐怖主義風險 風險管理 共保模式

一、恐怖主義風險及其特征

恐怖主義風險長期存在并對社會經濟發展和人民的生活造成威脅。在過去，由于每次恐怖襲擊事件所造成的社會影響不大，大多數國家都沒有重視恐怖主義風險的管理。直至美國“9/11”恐怖襲擊事件發生，世界各國對恐怖主義風險進行了重新認識。作為一種純粹風險，恐怖主義風險具有如下幾點特征。

第一，潛在巨災性。一方面，當前極端恐怖主義分子逐漸增多，其中不少極端分子熱衷于大規模的人員傷亡與經濟打擊。另一方面，隨著科技的發展，恐怖主義分子可使用的高端襲擊方式就越多，如生化技術、核輻射武器等，其后果是不可想象的。

第二，發生概率難以估計?？植乐髁x風險屬于認為風險，其發生概率具有濃厚的主觀因素，相關人員很難對恐怖主義活動的襲對象、時間、地點與方式進行預測。

第三，風險分布具有明顯的地域性?？植乐髁x襲擊活動通常發生在國家的政治經濟中心，且主要發生在人流密集的公共場所。這樣，其造成的影響就會越大。

第四，影響社會安定，對經濟發展造成負面影響。

二、我國恐怖主義風險現狀及特點

（一）我國恐怖主義風險現狀

自2007年以來，國內的恐怖主義襲擊事件越來越頻繁。據全球恐怖主義數據庫（GTD）統計，在2010年后，我國境內恐怖主義襲擊發生的頻次逐年上升，根據《2015年度全球恐怖主義指數報告》，中國的恐怖主義指數為6.294，在162個國家和地區中排在第22位，屬于恐怖主義活動比較頻繁的地區。

（二）我國恐怖主義風險特點

第一，國內恐怖主義風險發生的頻率越來越大。第二，死傷人員數量雖然不大，但卻逐年增加，損失程度逐漸增大。據GTD統計數據顯示，中國每年在恐怖主義襲擊活動中的死傷人數有2010年的21人上升至2015年206人。其中，在2014年，遇難人數高達798人。風險后果嚴重程度的增加必會引起社會個人以及各部門的恐慌。

第二，國內恐怖主義風險分布呈現明顯的地域性特點，主要分布在邊境地區，尤其是新疆地區。

第三，我國恐怖主義風險對象主要為政府機關與公民，兩者比例分別為38%和33%，還有15%的恐怖襲擊對象為商業，13%為交通運輸。通過分析這些容易發生風險的群體，社會各部門可以有目標地采取相應的防范措施。

總的來說，我國恐怖主義風險越來越大，對經濟的影響也越來越明顯。

三、構建恐怖主義風險管理制度

（一）國外恐怖主義風險管理經驗

“9.11”事件引起了人們對恐怖主義風險的重新認識，世界各國政府紛紛建立起各自的恐怖主義風險保險制度。其中，法國、德國、荷蘭和澳大利亞建立私人與政府合作項目，奧地利、印度、臺灣等建立了一些沒有政府參與的項目。但大多數國家和地區的恐怖風險保險制度還沒有經受足夠的檢驗，尤其是極端事件。

在2002年11月26日，美國總統布什簽署了《恐怖風險保險法案》。該法案明確規定，美國所有的財產和意外保險公司必須提供恐怖主義風險保險。當恐怖主義襲擊發生以后，其損失觸發法案規定條件時，由政府分擔保險公司的賠償責任，充當“再保險人”角色。

（二）我國恐怖主義風險管理現狀

目前，我國尚未建立恐怖主義風險管理體系。在以往的恐怖襲擊事件發生之后，均由政府組織，對人員傷亡、財產損失進行救助與補償。國內保險商業機構對恐怖主義風險的態度普遍為保險除外責任。但是，隨著恐怖主義風險意識的增加，國內相關的風險管理需求也逐漸增加。

由于恐怖主義風險的特殊性，當前國內有關的風險管理市場動力不足，鮮有商業機構對其提供保險保障。所以，我國有必要建立恐怖主義風險管理制度，明確政府與社會各部門對風險的責任，有效管理恐怖主義風險，進而對社會的經濟發展起到保障與促進作用。

（三）構建具有地域層次的風險管理體制

我國恐怖主義風險分布具有明顯的地域特征，因此，在構建風險管理體系時，要充分考慮恐怖主義分布的區域層次特點。按照恐怖主義風險可能發生的概率與損失程度，可對我國各地區進行分類。本文將恐怖主義活動發生頻繁、可能造成重大經濟損失的地區定義為第一風險區域，將恐怖主義活動發生頻率較低、可能造成的經濟損失較低的地區定義為第二風險區域。

第一，第一風險區域：建立強制恐怖主義保險制度

在第一風險區域，恐怖主義風險會對當地的社會生活與經濟生產活動造成較大影響，鑒于恐怖主義風險的潛在巨災性，很少有商業保險公司愿意承保。因此，應當讓政府參與該風險的管理體系中，建立起強制恐怖主義保險制度。

1.基本思想。該強制保險制度的基本思想是，所有的財產險公司有義務提供恐怖主義保險，政府提供最終的風險保障。因此，明確政府、保險公司的角色與定位至關重要。

保險公司的角色為保險人。一方面，保險公司可以借助自身專業優勢，在恐怖主義風險的銷售、承保、理賠等方面發揮重要作用；另一方面，通過原保險業務的分出，將恐怖主義風險分散，擴大風險保障水平。

政府的角色為“最后保險人”。當恐怖主義風險所造成的損失超出約定的保障范圍時，政府部門應當提供風險保障，發揮救助作用。

2.主要框架。保障對象和責任：以全區域的個體（包括企業）為保障對象，對其在恐怖主義襲擊中所遭受的財產損失與人身傷亡予以賠付。endprint

“政府再保險”觸發事件：當保險公司的賠償總額到達保費收入的某一比例時，政府應當與保險公司一起分攤損失賠償。

共付比例：當觸發事件發生以后，政府部門應當按照規定的共付比例提供損失補償。

保險公司最大賠付總額：當保險公司的賠付金額總額達到該值，對于為補償的部分損失，應當由政府部門全部承擔。

3.運行機制。在該制度下，在財產險公司必須要承?？植乐髁x風險，并享有一定的政策優惠。保險公司可以通過再保險體系與產品創新來擴大風險保障水平。當發生恐怖主義風險事件時，應當由保險公司第一時間予以事故理賠。當發生的損失程度達到觸發事件水平，政府應當按照共付比例與保險公司一起承擔損失補償。如果恐怖主義風險造成的巨大的經濟損失，導致保險公司的賠付總額達到規定的最大值，則剩余的損失賠償由政府全部承擔。

第二，第二風險區域：政府鼓勵商業保險公司承?？植乐髁x風險。在該風險區域，由于風險發生的概率較低，可能造成的風險損失較小，因此，就沒有必要采取強制保險制度。但是，政府應當采取適當的政策優惠，鼓勵當地財產險公司積極承?？植乐髁x風險，以減輕財政負擔。

1.基本思想。政府在恐怖主義風險的管理中起到主導作用，應對發生的恐怖主義風險予以及時的救助與人身、財產補助。同時，在適當的政策指引下，保險公司也應當積極發揮社會管理功能，擴大保障功能，減輕政府的財政負擔。

2.主要框架。政府救助：當恐怖主義風險發生時，政府部門對遭受損失的人員及財產進行救助。

恐怖主義風險保險：商業保險機構承?？植乐髁x風險。像強制性恐怖主義風險保險一樣，其具體部分包括了保障對象與責任、“政府再保險”觸發事件、共付比例與保險公司最大賠付額。但是，各個部分的具體設定與強制保險制度會有所不同，主要體現在：

保障對象：保險公司只對自愿購買恐怖主義風險保險的投保人進行承保；

保障責任：保險公司可以在基本的人員傷亡與財產損失補償基礎之上擴大保險產品的責任覆蓋范圍，滿足投保人的多樣化需求；

“政府再保險”觸發事件、共付比例、保險公司賠付總額：相比與強制保險，這三個部分的限定值均會相應調整。

3.運行機制。在該制度下，第二風險區域的個體可以選擇性地購買恐怖主義風險保險產品。當風險發生時，政府應當對遭受損失的人員及財產予以及時的救助。為了減輕財政負擔，政府可以采取適當的政策指引，鼓勵商業保險機構積極承保。保險公司應當對購買保險的投保人予以賠償。當保險公司的賠償總額達到一定程度，將會威脅自身的償付能力時，應當采取類似強制保險中的“政府-保險公司”風險分散機制，由政府部門再承擔相應的風險責任。如此，在第二風險區域，就形成“政府救助為主，商業保險為輔”的風險分擔模式。

四、結論與建議

通過對恐怖主義風險特征的描述，以及對我國恐怖主義風險管理制度的構想，本文形成如下幾點觀點。

第一，恐怖主義風險會對社會經濟發展造成嚴重負面影響，因此可以引入保險管理對其進行管理，以到達風險分散的目的。將保險機制引入恐怖主義風險管理當中，一方面可以減輕政府的財政支出，另一方面使得恐怖主義風險管理運作市場化，最終形成一個比較成熟的風險管理機制。

第二，恐怖主義風險保險需要采用風險共保模式，讓政府、企業共同加入恐怖主義風險保險當中，以擴大我國恐怖主義風險保障水平。在共保模式下，要明確政府與保險公司雙方的角色與定位，以保證機制的有效運行。

第三，在共保模式下，政府與企業之間締約時，要充分考慮到各條件參數之間的約束關系，以保證該模式的有效性，實現雙贏。政府與保險公司可以權衡共保比例與政府部門分擔恐怖主義風險“門檻”之間的大小關系，進而得出一個雙方都滿意風險分擔方式。同時，政府部門可以靈活運用政策優惠條件來激發商業保險公司參與共保模式的積極性。endprint