中國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理制度的構(gòu)建

周代娣

【摘要】首先，本文指出“9.11”事件使得人們對(duì)恐怖主義的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)發(fā)生轉(zhuǎn)變，并結(jié)合近年來我國恐怖主義活動(dòng)發(fā)生情況與趨勢(shì)，指明我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的四個(gè)特征。其次，文章指出當(dāng)前我國缺乏有效的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，并結(jié)合我國的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)特征，對(duì)我國的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理制度提出初步設(shè)想，提出要引入“政府-保險(xiǎn)公司”共保模式。

【關(guān)鍵詞】恐怖主義風(fēng)險(xiǎn) 風(fēng)險(xiǎn)管理 共保模式

一、恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)及其特征

恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)長(zhǎng)期存在并對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民的生活造成威脅。在過去，由于每次恐怖襲擊事件所造成的社會(huì)影響不大，大多數(shù)國家都沒有重視恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的管理。直至美國“9/11”恐怖襲擊事件發(fā)生，世界各國對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了重新認(rèn)識(shí)。作為一種純粹風(fēng)險(xiǎn)，恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)具有如下幾點(diǎn)特征。

第一，潛在巨災(zāi)性。一方面，當(dāng)前極端恐怖主義分子逐漸增多，其中不少極端分子熱衷于大規(guī)模的人員傷亡與經(jīng)濟(jì)打擊。另一方面，隨著科技的發(fā)展，恐怖主義分子可使用的高端襲擊方式就越多，如生化技術(shù)、核輻射武器等，其后果是不可想象的。

第二，發(fā)生概率難以估計(jì)。恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)屬于認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)，其發(fā)生概率具有濃厚的主觀因素，相關(guān)人員很難對(duì)恐怖主義活動(dòng)的襲對(duì)象、時(shí)間、地點(diǎn)與方式進(jìn)行預(yù)測(cè)。

第三，風(fēng)險(xiǎn)分布具有明顯的地域性。恐怖主義襲擊活動(dòng)通常發(fā)生在國家的政治經(jīng)濟(jì)中心，且主要發(fā)生在人流密集的公共場(chǎng)所。這樣，其造成的影響就會(huì)越大。

第四，影響社會(huì)安定，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。

二、我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀

自2007年以來，國內(nèi)的恐怖主義襲擊事件越來越頻繁。據(jù)全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫（GTD）統(tǒng)計(jì)，在2010年后，我國境內(nèi)恐怖主義襲擊發(fā)生的頻次逐年上升，根據(jù)《2015年度全球恐怖主義指數(shù)報(bào)告》，中國的恐怖主義指數(shù)為6.294，在162個(gè)國家和地區(qū)中排在第22位，屬于恐怖主義活動(dòng)比較頻繁的地區(qū)。

（二）我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)

第一，國內(nèi)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的頻率越來越大。第二，死傷人員數(shù)量雖然不大，但卻逐年增加，損失程度逐漸增大。據(jù)GTD統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，中國每年在恐怖主義襲擊活動(dòng)中的死傷人數(shù)有2010年的21人上升至2015年206人。其中，在2014年，遇難人數(shù)高達(dá)798人。風(fēng)險(xiǎn)后果嚴(yán)重程度的增加必會(huì)引起社會(huì)個(gè)人以及各部門的恐慌。

第二，國內(nèi)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)分布呈現(xiàn)明顯的地域性特點(diǎn)，主要分布在邊境地區(qū)，尤其是新疆地區(qū)。

第三，我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)對(duì)象主要為政府機(jī)關(guān)與公民，兩者比例分別為38%和33%，還有15%的恐怖襲擊對(duì)象為商業(yè)，13%為交通運(yùn)輸。通過分析這些容易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)的群體，社會(huì)各部門可以有目標(biāo)地采取相應(yīng)的防范措施。

總的來說，我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)越來越大，對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響也越來越明顯。

三、構(gòu)建恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理制度

（一）國外恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)

“9.11”事件引起了人們對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的重新認(rèn)識(shí)，世界各國政府紛紛建立起各自的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度。其中，法國、德國、荷蘭和澳大利亞建立私人與政府合作項(xiàng)目，奧地利、印度、臺(tái)灣等建立了一些沒有政府參與的項(xiàng)目。但大多數(shù)國家和地區(qū)的恐怖風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度還沒有經(jīng)受足夠的檢驗(yàn)，尤其是極端事件。

在2002年11月26日，美國總統(tǒng)布什簽署了《恐怖風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)法案》。該法案明確規(guī)定，美國所有的財(cái)產(chǎn)和意外保險(xiǎn)公司必須提供恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)。當(dāng)恐怖主義襲擊發(fā)生以后，其損失觸發(fā)法案規(guī)定條件時(shí)，由政府分擔(dān)保險(xiǎn)公司的賠償責(zé)任，充當(dāng)“再保險(xiǎn)人”角色。

（二）我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

目前，我國尚未建立恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理體系。在以往的恐怖襲擊事件發(fā)生之后，均由政府組織，對(duì)人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失進(jìn)行救助與補(bǔ)償。國內(nèi)保險(xiǎn)商業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的態(tài)度普遍為保險(xiǎn)除外責(zé)任。但是，隨著恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的增加，國內(nèi)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理需求也逐漸增加。

由于恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的特殊性，當(dāng)前國內(nèi)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)管理市場(chǎng)動(dòng)力不足，鮮有商業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)其提供保險(xiǎn)保障。所以，我國有必要建立恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理制度，明確政府與社會(huì)各部門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，有效管理恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而對(duì)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到保障與促進(jìn)作用。

（三）構(gòu)建具有地域?qū)哟蔚娘L(fēng)險(xiǎn)管理體制

我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)分布具有明顯的地域特征，因此，在構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理體系時(shí)，要充分考慮恐怖主義分布的區(qū)域?qū)哟翁攸c(diǎn)。按照恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的概率與損失程度，可對(duì)我國各地區(qū)進(jìn)行分類。本文將恐怖主義活動(dòng)發(fā)生頻繁、可能造成重大經(jīng)濟(jì)損失的地區(qū)定義為第一風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，將恐怖主義活動(dòng)發(fā)生頻率較低、可能造成的經(jīng)濟(jì)損失較低的地區(qū)定義為第二風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域。

第一，第一風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域：建立強(qiáng)制恐怖主義保險(xiǎn)制度

在第一風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)生活與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)造成較大影響，鑒于恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的潛在巨災(zāi)性，很少有商業(yè)保險(xiǎn)公司愿意承保。因此，應(yīng)當(dāng)讓政府參與該風(fēng)險(xiǎn)的管理體系中，建立起強(qiáng)制恐怖主義保險(xiǎn)制度。

1.基本思想。該強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的基本思想是，所有的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司有義務(wù)提供恐怖主義保險(xiǎn)，政府提供最終的風(fēng)險(xiǎn)保障。因此，明確政府、保險(xiǎn)公司的角色與定位至關(guān)重要。

保險(xiǎn)公司的角色為保險(xiǎn)人。一方面，保險(xiǎn)公司可以借助自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)，在恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的銷售、承保、理賠等方面發(fā)揮重要作用；另一方面，通過原保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的分出，將恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)分散，擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)保障水平。

政府的角色為“最后保險(xiǎn)人”。當(dāng)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)所造成的損失超出約定的保障范圍時(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)提供風(fēng)險(xiǎn)保障，發(fā)揮救助作用。

2.主要框架。保障對(duì)象和責(zé)任：以全區(qū)域的個(gè)體（包括企業(yè)）為保障對(duì)象，對(duì)其在恐怖主義襲擊中所遭受的財(cái)產(chǎn)損失與人身傷亡予以賠付。endprint

“政府再保險(xiǎn)”觸發(fā)事件：當(dāng)保險(xiǎn)公司的賠償總額到達(dá)保費(fèi)收入的某一比例時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)與保險(xiǎn)公司一起分?jǐn)倱p失賠償。

共付比例：當(dāng)觸發(fā)事件發(fā)生以后，政府部門應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的共付比例提供損失補(bǔ)償。

保險(xiǎn)公司最大賠付總額：當(dāng)保險(xiǎn)公司的賠付金額總額達(dá)到該值，對(duì)于為補(bǔ)償?shù)牟糠謸p失，應(yīng)當(dāng)由政府部門全部承擔(dān)。

3.運(yùn)行機(jī)制。在該制度下，在財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司必須要承保恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)，并享有一定的政策優(yōu)惠。保險(xiǎn)公司可以通過再保險(xiǎn)體系與產(chǎn)品創(chuàng)新來擴(kuò)大風(fēng)險(xiǎn)保障水平。當(dāng)發(fā)生恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)由保險(xiǎn)公司第一時(shí)間予以事故理賠。當(dāng)發(fā)生的損失程度達(dá)到觸發(fā)事件水平，政府應(yīng)當(dāng)按照共付比例與保險(xiǎn)公司一起承擔(dān)損失補(bǔ)償。如果恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)造成的巨大的經(jīng)濟(jì)損失，導(dǎo)致保險(xiǎn)公司的賠付總額達(dá)到規(guī)定的最大值，則剩余的損失賠償由政府全部承擔(dān)。

第二，第二風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域：政府鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司承保恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)。在該風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，由于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率較低，可能造成的風(fēng)險(xiǎn)損失較小，因此，就沒有必要采取強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。但是，政府應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)恼邇?yōu)惠，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)刎?cái)產(chǎn)險(xiǎn)公司積極承保恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)，以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.基本思想。政府在恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)的管理中起到主導(dǎo)作用，應(yīng)對(duì)發(fā)生的恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)予以及時(shí)的救助與人身、財(cái)產(chǎn)補(bǔ)助。同時(shí)，在適當(dāng)?shù)恼咧敢拢ｋU(xiǎn)公司也應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮社會(huì)管理功能，擴(kuò)大保障功能，減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.主要框架。政府救助：當(dāng)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，政府部門對(duì)遭受損失的人員及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助。

恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)：商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承保恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)。像強(qiáng)制性恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)一樣，其具體部分包括了保障對(duì)象與責(zé)任、“政府再保險(xiǎn)”觸發(fā)事件、共付比例與保險(xiǎn)公司最大賠付額。但是，各個(gè)部分的具體設(shè)定與強(qiáng)制保險(xiǎn)制度會(huì)有所不同，主要體現(xiàn)在：

保障對(duì)象：保險(xiǎn)公司只對(duì)自愿購買恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的投保人進(jìn)行承保；

保障責(zé)任：保險(xiǎn)公司可以在基本的人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失補(bǔ)償基礎(chǔ)之上擴(kuò)大保險(xiǎn)產(chǎn)品的責(zé)任覆蓋范圍，滿足投保人的多樣化需求；

“政府再保險(xiǎn)”觸發(fā)事件、共付比例、保險(xiǎn)公司賠付總額：相比與強(qiáng)制保險(xiǎn)，這三個(gè)部分的限定值均會(huì)相應(yīng)調(diào)整。

3.運(yùn)行機(jī)制。在該制度下，第二風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的個(gè)體可以選擇性地購買恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)產(chǎn)品。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)遭受損失的人員及財(cái)產(chǎn)予以及時(shí)的救助。為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府可以采取適當(dāng)?shù)恼咧敢膭?lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極承保。保險(xiǎn)公司應(yīng)當(dāng)對(duì)購買保險(xiǎn)的投保人予以賠償。當(dāng)保險(xiǎn)公司的賠償總額達(dá)到一定程度，將會(huì)威脅自身的償付能力時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取類似強(qiáng)制保險(xiǎn)中的“政府-保險(xiǎn)公司”風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，由政府部門再承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。如此，在第二風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，就形成“政府救助為主，商業(yè)保險(xiǎn)為輔”的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式。

四、結(jié)論與建議

通過對(duì)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)特征的描述，以及對(duì)我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理制度的構(gòu)想，本文形成如下幾點(diǎn)觀點(diǎn)。

第一，恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成嚴(yán)重負(fù)面影響，因此可以引入保險(xiǎn)管理對(duì)其進(jìn)行管理，以到達(dá)風(fēng)險(xiǎn)分散的目的。將保險(xiǎn)機(jī)制引入恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理當(dāng)中，一方面可以減輕政府的財(cái)政支出，另一方面使得恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)管理運(yùn)作市場(chǎng)化，最終形成一個(gè)比較成熟的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

第二，恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)需要采用風(fēng)險(xiǎn)共保模式，讓政府、企業(yè)共同加入恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)當(dāng)中，以擴(kuò)大我國恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)保障水平。在共保模式下，要明確政府與保險(xiǎn)公司雙方的角色與定位，以保證機(jī)制的有效運(yùn)行。

第三，在共保模式下，政府與企業(yè)之間締約時(shí)，要充分考慮到各條件參數(shù)之間的約束關(guān)系，以保證該模式的有效性，實(shí)現(xiàn)雙贏。政府與保險(xiǎn)公司可以權(quán)衡共保比例與政府部門分擔(dān)恐怖主義風(fēng)險(xiǎn)“門檻”之間的大小關(guān)系，進(jìn)而得出一個(gè)雙方都滿意風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式。同時(shí)，政府部門可以靈活運(yùn)用政策優(yōu)惠條件來激發(fā)商業(yè)保險(xiǎn)公司參與共保模式的積極性。endprint