貴州城鎮化的思考：成績、問題與對策

歐陽德君

一、貴州城鎮化取得的成績

（1）城鎮化率顯著提高。由于自然條件的制約和歷史原因，貴州的城鎮化自新中國成立以來到20世紀末，都處于比較緩慢的階段，直到1999年，城鎮化率只有23.6%。隨著國家西部大開發戰略的實施，中共中央、國務院十分重視貴州的發展，國務院還專門出臺了《國務院關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》（國發〔2012〕2號文件），指導幫助貴州省實現又好又快發展，并對貴州的城鎮化提出了明確的指導意見。經過廣大干部群眾的共同努力，2016年城鎮化率提高到44.15%， 比2015年提高2.14個百分點。縱向比較，相比2009年的30%，有了大幅度提高，增速居全國前列。盡管橫向比較與全國57.35%的城鎮化率還有較大差距，但這種差距正在進一步縮小。

（2）城鎮化布局日趨合理。貴州城鎮化依托國家戰略，特別是國家批復設立貴安新區，為貴州城鎮化帶來了重要機遇。目前，貴州的城鎮化已初步形成“一核、一群、兩圈、六組、多點”的格局，空間布局日趨合理。“一核”是指以貴陽中心城市（含貴安新區）為主核，“一群”是指積極培育黔中城市群，“兩圈”是指貴陽—安順、遵義兩大都市圈，“六組”是指六盤水、畢節、銅仁、凱里、都勻、興義六大城鎮組群，“多點”是指重要節點城市，是區域中心城市之外發展條件較好、專項職能突出的城市（縣城）。同時，貴州省依托高速公路、高速鐵路，打造盤縣—普安—晴隆、德江—印江—思南—沿河、榕江—黎平—錦屏—從江等特色城鎮帶，實施特色小城鎮“十百千”計劃，即每年重點支持10個左右縣級政府整體推進小城鎮建設，繼續加快100個示范小城鎮建設發展，通過重點創建一批富有現代氣息的特色小鎮，帶動全省1000多個小城鎮共同發展。

（3）城鎮化品質不斷提升。隨著全省交通條件的改善，特別是高速公路和高速鐵路的快速發展，貴州城鎮化品質得到不斷提升。貴州在西部地區率先實現了縣縣通高速，貴廣、滬昆高速鐵路的正式運營極大地改善了貴州的交通條件，由原來的交通邊緣地區變為重要的交通樞紐。高速公路和高速鐵路沿線的城鎮出行難問題得到解決，城鎮服務質量得以快速提升。過去五年，貴州經濟年均增長11.6%，增速連續五年居全國前三，城鄉居民人均可支配收入分別年均增長10.2%和12.4%，綜合實力顯著增強。2016年全省地區生產總值11734.43億元，城鎮常住居民人均可支配收入、農村常住居民人均可支配收入分別為26742.62元和8090.28元，人民群眾消費能力不斷提高，有力地支撐了城鎮化。2016年固定資產投資12929.17億元，其中基礎設施投資5340.13億元，工業投資3076.50億元，制造業投資2019.23億元。

二、貴州城鎮化存在的問題

（1）城鎮化理念滯后。貴州城鎮化還沒有很好地體現出“以人為核心”的理念，為了吸引更多人口進城，政府通過城鎮產業布局吸引農村人口進城工作，從而實現人員聚集，城鎮化基本上還是依賴“人口城鎮化”“土地城鎮化”“服務資源集中城鎮”等理念，本質上就是“土地財政”。這種城鎮化理念帶來交通擁擠、房價上漲、上學難、看病難、看病貴等一系列城市問題。

（2）城鎮化受到內外雙重壓力。從內在條件看，作為全國唯一一個沒有平原支撐的省份，貴州既沒有沿海地區的海洋交通優勢，也沒有沿邊地區的對外貿易的區位優勢。貴州絕大部分土地是山地丘陵，境內山河縱橫，重巒疊嶂，山高谷深，地表破碎，俗稱“地無三里平”“八山一水一分田”。很多地方屬于典型的喀斯特地貌地區，水土流失和石漠化嚴重，適合城鎮化的平地很少，這種自然條件增加了城鎮化的成本和難度。同時，由于城鎮化理念滯后，原來的城鎮規劃設計滯后于城鎮化進程，交通、教育、醫療等資源不能滿足城鎮居民需要，許多城鎮的核心區域已經基本定型，重新改造改建的難度極大，拆遷成本極高。從外在條件看，貴州作為西部省份，因自然條件的制約和歷史原因，城鎮化低于全國的平均水平，特別是與周邊湖南、湖北、四川、重慶等省市相比，還有較大差距。盡管貴州城鎮化每年增速很快，但與發達地區相比，面臨著差距被繼續拉大的壓力。

（3）城鄉二元結構矛盾突出。計劃經濟時代留下來的城鄉二元機構矛盾在貴州城鎮化進程中比較突出。隨著改革開放的進行，國家逐步調整了戶籍制度，以往非常困難的“農轉非”現在比較容易，貴州城鎮化進入快速發展時期。城鎮集中了更多、更好的教育和醫療資源，擁有更便捷的交通，有更多賺錢的機會和更豐富的娛樂活動，而農村得到的投入遠遠不夠，大量農村青壯年勞動力向城鎮集中，從而出現了大量的“空心村”。國家戶籍政策的調整和城鎮的繁榮，使農民可以自由選擇，也可以在城鎮長期生活，在很多方面享受市民待遇。但這種調整和發展是“單向的”，即勞動力從農村流向城市，城市人口不能將戶口遷往農村，這就容易造成農村的蕭條，進一步擴大農村與城市的差距。而且農村土地實行的是村民集體所有制，戶口在農村的村民擁有與土地相關的權利，一旦將戶口遷出，就不再享受這些權利，所以大多數農民不愿意放棄農村戶口，以此來保證自己的土地權利，因此，大量在城市生活工作的農民工戶口仍然留在農村，特別是許多“農二代”在城市出生、長大，已是“城市人”，但從身份上講，因為戶口在農村，他們依然是農民，并不具有所有城市戶口的居民權利。

（4）城鎮化資源分配有待進一步優化。貴州城鎮化中政府投入的資源有限，單靠政府自身財政力量不能滿足城鎮化對各種資源的需求，很大程度上需依靠中央財政轉移支付、專項撥款、銀行貸款和PPP （政府和社會資本合作：Public-Private Partnership）等方式推動。面對有限的資源，全省各地都在爭取資金、政策、規劃等資源，這就有一個資源分配問題。貴陽作為貴州的省會，在有限的資源分配中占據優勢，全省的城鎮化基本上是以貴陽為中心來布局；貴陽是全省的政治、經濟、文化等方面的中心，在城鎮化的交通、教育、醫療等關鍵性指標中，貴陽占了絕對優勢。這樣一來，貴陽吸納人才、資金、物流、產業的能力就進一步增強，成為“一城獨大”。其結果是全省城鎮化整體水平不夠高，城鎮規模小，效益不高。貴陽人口近300萬人，自身的城鎮化還處于初始發展階段。除貴陽外，只有遵義、六盤水和安順三個城市的中心城區人口超過50萬，綜合實力都不強，不足以帶動本地區的城鎮化快速發展，“一核、一群、兩圈、六組、多點”的格局還處于初步形成階段，單靠一個貴陽不足以帶動全省的城鎮化。東部沿海地區的城鎮化則不同，一般至少有兩個城市發展帶動全省的城鎮化，如山東有濟南、青島，福建有福州、廈門，江蘇有南京、蘇州，浙江有杭州、寧波，廣東有廣州、深圳，在這些中心城市周邊還形成了城市群，效益和質量優勢明顯。endprint

三、貴州城鎮化的對策建議

（1）樹立“以人為核心的新型城鎮化”理念。2016年的中央經濟工作會議強調“以人為核心的新型城鎮化，促進農民工市民化”，這對貴州的城鎮化有重要的指導意義。前面已提到貴州城鎮化受到“內外雙重壓力”，土地資源有限，也不具備一線城市吸納全國人口的能力，依靠“土地財政”的城鎮化必然不可持續。樹立“以人為核心的新型城鎮化”理念，要求我們在城鎮化進程中，在環境、交通、醫療、教育、休閑等方面為人們提供良好的硬件條件和服務保障，增強人民群眾的獲得感和幸福感，從而增強城鎮的吸引力，推動城鎮化快速發展。

（2）突出“山地城鎮化”的特色。貴州“山多、平地少”這一自然特點既是城鎮化面臨的困難，也是機遇。貴州雖然多山，但生態環境好、森林覆蓋率高，特別是夏天氣候宜人，是理想的避暑之地，貴陽被稱為“避暑天堂”“林城”，六盤水被稱為“涼都”。貴州城鎮化完全可以充分利用這一自然特點，發揮比較優勢，打造“城在山中、山在城中”的“山地城市”，通過高速公路和高速鐵路、城際鐵路將各個“山地城市”連成“山地城市帶”，實現人與自然的和諧統一。這種具有貴州特色的“山地城市”，能夠吸引大量國內外游客來貴州旅游、避暑，既可推動城鎮化，又可減少對大自然的破壞。

（3）積極推進城鄉一體化。城鎮化不僅僅是把農村人口吸引到城市，農村和城市不應該對立，離開了農村，城市必然出現混亂，廣大的農村為城市居民生活提供必不可少的食物來源，同樣，離開了城市，農村也不能得到發展。因此，城鄉二元結構必須破除，應實行城鄉一體化。一方面是城市“化”農村，吸引農村剩余勞動力到城市工作、生活，為農民提供各種教育和技能培訓，使廣大農民能夠享受到社會發展的成果；另一方面是農村“化”城市，農村擁有城市不具備的自然風景和豐富的物產，除了為城市居民提供食物，還能讓城市居民體驗到自然的奧秘和神奇，陶冶情操，放松心情，鍛煉意志。積極推動城鄉一體化，既不是把農村變成城市，也不是把城市變成農村，是使城市和農村互通有無、揚長避短，農村能在教育、醫療、衛生、交通等方面得到像城市一樣的高質量服務，城市居民能夠隨時到農村追憶鄉愁，休閑娛樂，體驗生活。

（4）爭取中央財政的大力支持。受制于自然條件，歷史上貴州發展較為緩慢，新中國成立后，在計劃經濟時代，貴州雖然有豐富的礦產資源，但基本上由國家調配使用。改革開放后，更是成為勞務輸出大省，工業基礎薄弱，財力有限，甚至被稱為“吃飯財政”，無力有效推動城鎮化。在本省財政困難的情況下，要推動城鎮化快速發展，必須爭取中央財政的大力支持，特別是在公路、鐵路、機場等交通基礎設施建設方面需要中央財政加大投入。目前，國家高度重視貴州的發展，在政策、資金方面都提供大力支持。貴州的干部群眾也渴望加快城鎮化步伐，具有強大的內生驅動力，貴州近幾年來發展速度也因此連續五年進入全國前三，所以只要貴州廣大干部群眾保持艱苦奮斗的本色，積極爭取中央財政的大力支持，貴州的城鎮化一定能實現高質量的發展。

參考文獻：

[1]馮海波.貴州山地特色新型城鎮化發展現狀和主要任務[J].建設科技，2016（9）.

[2]中央經濟工作會議在北京舉行[N].人民日報，2016-12-17.endprint